Your IP : 216.73.216.240
<?xml version="1.0" encoding="utf-8" ?><Search><Pages Count="134"><Page Number="1">le rapport public annuel 2015 les observations synthèses</Page><Page Number="2">ces synthèses sont destinées à faciliter la lecture et l’utilisa-tion du rapport de la cour des comptes. seul le rapport engage la cour des comptes. les réponses des administrations et autres organismes inté-ressés sont insérées dans le rapport. g avertissement</Page><Page Number="3">3 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes introduction rendu public pour la première fois en 1832, le rapport annuel de la cour des comptes constitue un moyen privilégié pour faire connaître les travaux de la cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, ainsi que les ensei-gnements à en tirer . le rapport public annuel 2015 comporte deux tomes : - le tome i, constitué de deux volumes consacrés aux finances et politiques publiques d’une part, et à la gestion publique d’autre part, expose les observa-tions et recommandations issues d’une sélection de contrôles et d’enquêtes réalisés en 2014 par la cour et les chambres régionales et territoriales des comptes ; - le tome ii présente l’organisation et les missions des juridictions financières, ainsi que les résultats de leur action et en particulier les suites données par les administrations, collectivités et autres organismes contrôlés aux observations et recommandations formulées les années précédentes. le rapport annuel de la cour de discipline budgétaire et financière est annexé à ces deux tomes. le présent fascicule rassemble les synthèses des 19 rapports figurant dans le tome i « les observations ». ces 19 textes sont regroupés par thème : - première partie : les finances publiques (1) ; - deuxième partie : les politiques publiques (8) ; - troisième partie : la gestion publique (10).</Page><Page Number="4"></Page><Page Number="5">5 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes sommaire première partie - les finances publiques la situation d’ensemble des finances publiques (à fin janvier 2015) . . . . . .9 deuxième partie - les politiques publiques chapitre i - eau et énergie 1 les agences de l’eau et la politique de l’eau : une cohérence à retrouver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17 2 l ’ouverture du marché de l’électricité à la concurrence : une construction inaboutie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 chapitre ii - transports 1 les trains intercités : sortir de l’indécision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 2 les transports publics urbains de voyageurs : un nouvel équilibre à rechercher . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30 chapitre iii - aménagement du territoire et urbanisme 1 l ’avenir des stations de ski des pyrénées : un redressement nécessaire, des choix inévitables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 2 les opérateurs publics locaux d’aménagement en île-de-france : un avenir à conforter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 chapitre iv - enseignement supérieur et sport 1 le réseau des oeuvres universitaires et scolaires : une modernisation indispensable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 2 la politique publique de lutte contre le dopage dans le sport : donner une nouvelle impulsion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46 les observations</Page><Page Number="6">6 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes troisième partie - la gestion publique chapitre i - organisation administrative 1 les trésoreries auprès des ambassades de france : une survivance injustifiée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53 2 la réforme de la carte judiciaire : une réorganisation à poursuivre . . . .55 chapitre ii - conduite de projets 1 la refonte du circuit de paie des agents de l’état : un échec coûteux . .59 2 le mucem : une gestation laborieuse, un avenir incertain . . . . . . . . . . . .62 chapitre iii - modes de gestion 1 les partenariats public-privé des collectivités territoriales : des risques à maîtriser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69 2 la gestion directe des services d’eau et d’assainissement : des progrès à confirmer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72 3 la gestion par la france des fonds structurels européens : améliorer , sim-plifier , évaluer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75 chapitre iv - gestion des ressources humaines 1 les compléments de rémunération des fonctionnaires d’état outre-mer : refonder un nouveau dispositif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 2 les centres de gestion de la fonction publique territoriale de rhône-alpes et du puy-de-dôme : des missions à recentrer dans un cadre territorial élargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84 3 les attributions gratuites d’actions de cdc entreprises, filiale de la caisse des dépôts et consignations : les dérives d’un dispositif d’actionnariat salarié public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87 sommaire</Page><Page Number="7">première partie les finances publiques la situation d’ensemble des finances publiques (à fin janvier 2015)</Page><Page Number="8"></Page><Page Number="9">9 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes la situation d’ensemble des finances publiques (à fin janvier 2015) en 2014, un déficit qui ne se réduit plus, des prévisions révisées tardive-ment l ’analyse de la cour s’appuie sur le compte prévisionnel des administra-tions publiques pour 2014 et la loi de finances pour 2015 qui prévoit un déficit de 4,4 % du pib pour 2014 (soit 94 md) (1) . le déficit public augmenterait de 0,3 point de pib en 2014 par rapport à 2013 (4,1 % du pib) alors qu’il avait baissé continûment après le maxi-mum atteint en 2009 (7,2 % du pib). selon les prévisions de la commission européenne de novembre 2014, la france serait, avec la croatie, le seul pays de l’union européenne dont le déficit public était supérieur à 3,0 % du pib en 2013 et augmenterait en 2014. il resterait ainsi plus élevé que la moyenne des pays de la zone euro et de l’union européenne. cette progression du déficit public en 2014 intervient alors que la loi de finances rectificative du 8 août 2014 prévoyait une diminution de 0,5 point de pib. l ’écart de 0,8 point entre la prévision et la réalisation résulte notamment de la révision à la baisse de la prévision de croissance du pib, pour 0,3 point, et des révisions à la baisse des prévisions d’inflation et d’élasticité des prélèvements obliga-toires, pour 0,15 point chacune. _________ 1) le compte des administrations publiques pour 2014 ne sera publié par l’insee que fin mars 2015. 2) l ’application des nouvelles normes de comptabilité nationale et la prise en compte de nou-velles informations ont conduit l’insee à réviser le déficit public de 2013 de 4,3 à 4,1 % du pib. 2013 2014 loi de programmation de décembre 2012 - 3,0 - 2,2 loi de finances initiale pour 2014 - 4,1 - 3,6 programme de stabilité d’avril 2014 - 4,3 - 3,8 loi de finances rectificative d’août 2014 - 4,3 - 3,8 loi de finances rectificative de décembre 2014 - 4,1 - 4,4 source : cour des comptes les prévisions successives de déficit public pour 2013-2014 (% du pib)</Page><Page Number="10">10 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes la situation d’ensemble des finances publiques (à fin janvier 2015) en 2015, un objectif limité de réduc-tion du déficit à la réalisation incer-taine pour 2015, le projet de loi de finances prévoyait initialement un déficit public de 4,3 % du pib. après des échanges avec la commission euro-péenne, le gouvernement a opéré une correction de 3,6 md, décidée dans l’urgence et portant essentiellement sur un accroissement des recettes fis-cales, permettant de ramener la prévi-sion de déficit à 4,1 % du pib (soit 89 md). le déficit public diminuerait donc de 0,3 point de pib par rapport à 2014, alors que le programme de stabilité d’avril 2014 prévoyait une baisse de 0,8 point. cet écart de 0,5 point résulte, pour l’essentiel, de l’effet sur les recettes publiques de la révision à la baisse de la prévision de croissance, d’inflation et d’élasticité des prélève-ments obligatoires, qui n’est que par-tiellement compensé par de nouvelles mesures fiscales et une révision du chiffrage d’autres mesures. en revanche, le gouvernement a choisi de ne quasiment pas modifier son objectif de croissance des dépenses publiques en valeur et de s’en tenir au programme d’économies qu’il avait annoncé en avril. bien que l’objectif de réduction du déficit en 2015 soit limité, sa réalisa-tion est incertaine car les prévisions de recettes sont fondées sur des hypo-thèses fragiles et l’objectif d’évolution des dépenses en valeur peut se révéler difficile à atteindre. s’agissant des recettes, si la baisse du prix du pétrole intervenue depuis sep-tembre conforte la prévision de crois-sance en volume du pib (1,0 %), elle fragilise la prévision d’inflation (0,9 %) et, en conséquence, la prévision d’évo-lution du produit des prélèvements fiscaux et sociaux. s’agissant des dépenses, les crédits de certaines missions budgétaires ouverts par la loi de finances pour-raient s’avérer insuffisants. la baisse des dépenses de l’état dans le périmè-tre de la norme en valeur (3) est obte-nue en transférant des dépenses à d’autres administrations publiques. en outre, le respect de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie sera plus difficile que les années pré-cédentes. les économies annoncées (21 md) correspondent à une croissance des dépenses publiques inférieure à leur évolution tendancielle, c’est-à-dire à politique inchangée, dont l’estimation _________ 3) ce périmètre recouvre les dépenses du budget général, hors intérêts et contributions au financement des pensions, les prélèvements sur recettes au profit de l’union européenne et des collectivités locales ainsi qu’une partie des taxes affectées aux opérateurs de l’état.</Page><Page Number="11">11 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes la situation d’ensemble des finances publiques (à fin janvier 2015) est inévitablement conventionnelle. ce montant n’a pas été modifié depuis le programme de stabilité d’avril der-nier alors que la révision à la baisse de la prévision d’inflation aurait dû conduire à réduire de 2 md l’estima-tion des économies résultant du gel de la valeur du point de la fonction publique et du report de la revalorisa-tion des pensions. le chiffrage des économies induites par la baisse des concours de l’état aux collectivités locales et aux opéra-teurs repose sur l’hypothèse optimiste qu’ils répercuteront immédiatement et intégralement cette baisse sous la forme d’une réduction de leurs pro-pres dépenses. enfin, les économies attendues dans le domaine des dépenses sociales demeurent impré-cises et aléatoires. si ces risques identifiés par la cour se réalisaient, conduisant à un déficit public supérieur à 4,1 % du pib en 2015, le retour sous le seuil de 3,0 % du pib en 2017 serait encore moins assuré. la dette publique pourrait approcher 100 % du pib à cet horizon et l’équilibre structurel des comptes publics serait repoussé au-delà de 2019. le rééquilibrage durable de nos finances publiques repose sur le ren-forcement du potentiel de croissance de l’économie française, actuellement estimé à seulement 1,0 % par an. à cette fin, avec d’autres mesures, a été programmé un allègement des charges des entreprises permettant de restaurer leur compétitivité. néanmoins, pour être soutenable budgétairement, ces allègements doi-vent s’accompagner d’une stricte maî-trise des dépenses publiques. cette inflexion est possible compte tenu du niveau des dépenses publiques de la france comparé à celui des autres pays. elle doit reposer sur des économies clairement identi-fiées, partagées par l’ensemble des administrations publiques et durables. elle implique, au-delà des mesures de compression uniforme de la dépense mises en œuvre par le gouvernement, de s’appuyer sur des choix explicites visant une organisation plus perfor-mante de l’action publique, sur une redéfinition des missions de chacune des administrations publiques et sur une plus grande efficience des inter-ventions économiques et sociales.</Page><Page Number="12"></Page><Page Number="13">deuxième partie les politiques publiques</Page><Page Number="14"></Page><Page Number="15">chapitre i eau et énergie 1 - les agences de l’eau et la politique de l’eau : une cohérence à retrouver 2 - l’ouverture du marché de l’électricité à la concurrence : une construction inaboutie</Page><Page Number="16"></Page><Page Number="17">17 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 1 les agences de l’eau et la politique de l’eau : une cohérence à retrouver les agences de l’eau sont le principal financeur de la politique de l’eau en france : au cours du 9 ème pro-gramme, entre 2007 et 2012, elles ont ainsi accordé 14,9 md d’aides (12,9 md de subventions et 2 md d’avances) afin de soutenir des projets destinés à protéger les ressources en eau. pour financer les aides qu’elles accordent, les agences collectent des taxes, appelées redevances, auprès des usagers de l’eau (particuliers, entreprises, agriculteurs, pêcheurs, etc.). une gouvernance à améliorer alors que l’état assume la responsabi-lité de la politique de l’eau, les modali-tés d’attribution des aides versées par les agences ainsi que le taux de la plu-part des redevances qu’elles perçoi-vent sont définis par des instances (comité de bassin, conseil d’adminis-tration) dans lesquels l’état est mino-ritaire et dans lesquels les usagers professionnels (agriculteurs et indus-triels) sont surreprésentés. ce manque de représentativité conduit parfois à faire prédominer les intérêts catégoriels dans les bassins. en effet, s’agissant des redevances, leurs taux, qui ne sont pas encadrés au niveau national par des taux planchers, sont fixés à un niveau anormalement bas dans certains bassins. s’agissant des aides, les décisions d’attribution sont peu transparentes et la prévention des conflits d’intérêts, qu’il s’agisse des membres des conseils d’adminis-tration ou des personnels des agences, est insuffisante. un principe pollueur-payeur à res-taurer bien que le code de l’environnement prévoie que les redevances perçues par les agences de l’eau doivent répondre aux principes de prévention et de réparation des dommages cau-sés à l’environnement, 87 % des rede-vances perçues par les agences sont supportées par les usagers domes-tiques et assimilés, 7 % par l’industrie et 6 % par les agriculteurs. depuis l’en-trée en vigueur de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (lema), la créa-tion de la redevance pour pollution diffuse a constitué un progrès, certes limité, tandis que d’autres redevances se sont éloignées du principe pol-lueur-payeur . il en va ainsi de plusieurs redevances acquittées par les agricul-teurs (notamment la redevance acquittée par les éleveurs et la rede-vance pour prélèvement sur la ressource en eau) et les industriels (redevance pour pollution d’origine</Page><Page Number="18">non domestique), de sorte que l’incita-tion à moins polluer est affaiblie. par ailleurs, les agences utilisent encore trop peu les moyens que leur donne la lema pour recouvrer et contrôler les redevances ; certaines conservent des pratiques trop favora-bles aux redevables. les règles de liquidation et de perception ne sont pas toujours respectées et les contrôles restent peu nombreux dans certaines agences. une sélectivité des aides à retrouver quant aux aides accordées par les agences, elles demeurent insuffisam-ment sélectives, l’abondance des res-sources fiscales n’ayant pas incité les agences et le ministère de tutelle à accroître la sélectivité en les concen-trant sur les projets prioritaires identi-fiés dans les plans d’action opération-nels territorialisés (paot). les agences accompagnent trop souvent des mises aux normes réglementaires sans prendre en compte les capacités financières des maîtres d’ouvrage et sans conditionner les aides à un calen-drier de mise aux normes. les avances accordées aux industriels ne sont pas toujours assorties de garanties suffi-santes pour couvrir les risques de non remboursement. quant aux aides ver-sées en matière de communication et de coopération internationale, elles sont d’un intérêt limité et mobilisent des ressources qui devraient être consacrées à des missions plus priori-taires. une efficacité et une évaluation à développer les modalités d’attribution des aides sont parfois contestables. l ’instruc-tion des dossiers de demande d’aide est insuffisamment formalisée et s’ap-puie trop rarement sur des analyses économiques préalables et sur des analyses comparées des coûts des projets. les règles d’attribution des aides approuvées par les conseils d’administration des agences ne sont pas toujours respectées. enfin, le contrôle a posteriori de l’utili-sation des aides et l’évaluation de leurs effets sont trop peu développés. les agences ont une activité de contrôle modeste et rarement forma-lisée dans un véritable plan de contrôles. si certaines agences se sont engagées depuis la fin du 9 e pro-gramme dans une démarche d’évalua-tion des dispositifs d’interventions, cette démarche reste embryonnaire dans les autres. les agences de l’eau et la politique de l’eau : une cohérence à retrouver 18 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes</Page><Page Number="19">les agences de l’eau et la politique de l’eau : une cohérence à retrouver 19 source : ign bdalti, ign bdcarto, a.e.a.p ., agence de l’eau artois-picardie france2.mxd - cbecquet - 01/07/2011 les six agences de l’eau métropolitaines sont des établissements publics natio-naux à caractère administratif créés en 1964 et placés sous la tutelle du ministère chargé de l’environnement. le territoire de compétence de chaque agence s’étend sur un (loire-bretagne, artois-picardie, adour-garonne, seine-normandie) ou deux (rhin-meuse et rhône-méditerranée-corse) bassins hydrographiques.</Page><Page Number="20">20 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes ces constats conduisent la cour à formuler les recommandations sui-vantes : –mettre en place un dispositif de prévention des conflits d’intérêt pour les membres des instances de gouvernance des agences et pour leur personnel ; –rendre publiques les décisions d’attribution des aides et la liste de leurs bénéficiaires ; –fixer des taux planchers pour les redevances et renforcer la taxa-tion des pollutions d’origine agri-cole ; –accroître la sélectivité des aides en les recentrant sur les plans d’action opérationnels territorialisés (paot) ; –doter les agences d’outils et de méthodes communs pour analyser les dossiers de demande d’aides ; –accroître et hiérarchiser les contrôles en matière de redevances et d’aides et évaluer plus systémati-quement les dispositifs d’interven-tion. recommandations les agences de l’eau et la politique de l’eau : une cohérence à retrouver</Page><Page Number="21">21 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 2 l’ouverture du marché de l’électricité à la concurrence : une construction inaboutie le marché de l’électricité recouvre les activités de production, de transport et de distribution, ainsi que la fourni-ture d’électricité aux consommateurs. le quasi-monopole d’edf qui caracté-risait ce marché en france depuis 1946 a été mis en cause avec l’ouver-ture à la concurrence, impulsée depuis 1996 par l’union européenne, dans le but de créer un marché intérieur capa-ble de contribuer à la sécurité d’ap-provisionnement, à la compétitivité de l’économie et au développement durable. l ’état a tergiversé pour ouvrir à la concurrence le marché de l’électri-cité en france, l’ouverture à la concur-rence a été un processus long, encore inachevé, et caractérisé par une insta-bilité législative, avec 10 lois succes-sives en 18 ans. ces conditions n’ont pas facilité l’ouverture effective du marché, ni donné aux acteurs et clients une lisibilité satisfaisante. en conséquence, l’impact sur les parti-culiers et les petites entreprises, représentant 86,3 % du nombre de clients, reste marginal. mi-2014, seulement 6,7 % de leur consomma-tion était couverte par des offres de marché. a contrario, les grands consommateurs industriels, représen-tant seulement 41 000 sites mais 41 % de la consommation nationale, ont largement opté pour les offres de marché. elles couvrent 58,5 % de leur consommation. les bénéfices de l’ouverture restent peu perceptibles pour le consomma-teur les consommateurs sont peu et mal informés des possibilités offertes par la concurrence : seuls 53 % des français ont connaissance de la possi-bilité de changer de fournisseur . les performances limitées du médiateur national de l’énergie et sa faible noto-riété concourent à ce résultat. par ailleurs, la facture d’électricité est peu sensible à l’ouverture à la concur-rence : malgré une forte baisse du prix de l’électricité sur le marché de gros, la facture moyenne du consomma-teur final a augmenté chaque année depuis 2012 de plus de 3 %, en raison notamment de la hausse de la contri-bution au service public de l’électricité (cspe) et du nécessaire rattrapage des tarifs réglementés pour se rappro-cher des coûts réels. enfin, la proximité entre le fournisseur historique edf et sa filiale de distribu-tion erdf maintient une confusion préjudiciable au bon fonctionnement de la concurrence.</Page><Page Number="22">22 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes des évolutions permettent toutefois d’envisager des progrès : - le mode d’élaboration des tarifs réglementés est en cours de réforme afin de refléter les coûts et de confor-ter les pouvoirs du régulateur secto-riel (la commission de régulation de l’énergie - cre) (4) . sous réserve du rat-trapage du retard tarifaire accumulé, cette réforme favorisera une concur-rence non-biaisée avec les fournis-seurs alternatifs ; - la généralisation des compteurs communicants (projet linky porté par erdf) qui devrait permettre aux four-nisseurs alternatifs de proposer une diversification des offres, favorable à la concurrence. les bénéfices sont en demi-teinte pour le fonctionnement du marché avec l’ouverture à la concurrence, le recours aux mécanismes de marché s’est généralisé. qu’il s’agisse d’assu-rer l’approvisionnement de ses clients ou d’équilibrer en permanence le sys-tème électrique, des mécanismes de marché peuvent être mobilisés. ces mécanismes sont satisfaisants pour assurer l’équilibre instantané de l’offre et de la demande. sur les marchés de gros, la mise en oeuvre des mécanismes de marché est perturbée par deux phénomènes. il s’agit d’une part de la concentration des moyens de production au niveau d’edf, qui représente 75 % de la puis-sance installée en france et exerce un monopole d’achat des énergies béné-ficiant d’un tarif garanti. il s’agit d’au-tre part du mécanisme transitoire d’accès régulé à l’électricité nucléaire historique (arenh), mis en place pour faciliter l’ouverture à la concurrence et pallier la concentration de la pro-duction, mais dont la mise en œuvre a rendu les fournisseurs alternatifs dépendants d’un dispositif régulé. les évolutions réglementaires dans le domaine des énergies renouvelables et l’ouverture à la concurrence des concessions hydroélectriques consti-tuent les deux chantiers prioritaires pour ouvrir le secteur de la production à la concurrence. la révision du dispo-sitif de l’arenh, tant sur ses modali-tés pratiques de mise en œuvre que sur l’architecture du mécanisme qui lui succédera, est également un enjeu majeur pour améliorer l’efficacité glo-bale du fonctionnement du marché. une régulation qui reste à dynamiser la régulation du secteur énergétique repose sur deux institutions, l’autorité de la concurrence et la cre, sous le contrôle du conseil d’état qui s’af-firme comme un régulateur en dernier ressort, en particulier par de nom-breuses annulations tarifaires. l’ouverture du marché de l’électricité à la concurrence : une construction inaboutie _________ 4) depuis la publication de l’arrêté du 30 octobre 2014 relatif aux tarifs réglementés de vente de l’électricité, la disposition de la loi nome consistant à construire le tarif par empilement des coûts est effective. la mise en œuvre des dispositions relatives à la cre n’interviendra qu’au 31 décembre 2015.</Page><Page Number="23">23 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes l’ouverture du marché de l’électricité à la concurrence : une construction inaboutie jusqu’à présent, l’autorité de la concurrence n’a pas fait du secteur énergétique sa priorité, y consacrant des moyens modestes. elle a toutefois déjà pris position sur des aspects stra-tégiques de l’ouverture du marché de l’électricité (arenh, tarifs régle-menté, procédures d’effacement). elle intervient régulièrement, sur saisine des fournisseurs alternatifs, sur des accusations d’abus de position domi-nante à l’égard d’edf ou d’entreprises locales de distribution. toutefois, sa consultation n’est pas obligatoire sur les projets et proposi-tions de loi relevant du secteur de l’électricité. il serait souhaitable que, dans de tels cas, elle s’autosaisisse comme elle en a la possibilité. de même, une meilleure collaboration entre la cre et l’autorité est néces-saire, les approches des deux régulateurs étant complémentaires : plus volontariste pour l’autorité, plus technique et consensuelle pour la cre. depuis sa création en 2002, les com-pétences de la cre ont été régulière-ment étendues et elle a su acquérir une réelle légitimité technique, mal-gré la modification à quatre reprises des règles de composition de son col-lège, lesquelles doivent désormais être stabilisées. à travers un grand nombre d’ins-tances de concertation et de consulta-tion, la cre privilégie la recherche d’un consensus avec les acteurs du secteur , au prix parfois de procédures longues et de mécanismes complexes. par ailleurs, elle n’a à ce jour jamais utilisé les pouvoirs de sanction dont l’a dotée le législateur , contrairement à la plupart de ses homologues euro-péens, et alors même qu’elle relève régulièrement des manquements à l’encontre des entreprises régulées. *** la cour constate que la france s’est engagée à reculons dans l’ouverture du marché de l’électricité initié par les directives communautaires, pour des résultats limités. l ’opérateur histo-rique edf reste largement dominant et des pans entiers de la production (énergies renouvelables, nucléaire, hydroélectricité) échappent au mar-ché. dans un contexte de marché européen de l’énergie déstabilisé par des capacités excédentaires, l’émer-gence des énergies renouvelables et les politiques nationales divergentes, les fournisseurs alternatifs peinent à trouver leur place.</Page><Page Number="24">24 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes l’ouverture du marché de l’électricité à la concurrence : une construction inaboutie la cour formule les recommanda-tions suivantes : –stabiliser le cadre juridique en mettant effectivement en œuvre les dernières dispositions issues de la loi de 2010 portant nouvelle organisa-tion du marché de l’électricité (notamment la réforme des tarifs réglementés) selon le calendrier prévu, de manière à assurer à tous les acteurs du marché la visibilité néces-saire ; –renforcer la légitimité de la cre en stabilisant la composition de son collège, en confortant ses préro-gatives de proposition, de consulta-tion et de décision, et en l’incitant à utiliser pleinement ses pouvoirs de sanction ; –recentrer et dynamiser l’infor-mation publique vers les particuliers sur l’ouverture à la concurrence ; –renforcer la séparation des activités régulées de distribution d’électricité et les activités ouvertes à la concurrence en accroissant signi-ficativement l’indépendance de ges-tion d’erdf par rapport à l’opérateur historique ; –mener à terme les initiatives déjà engagées visant à lever les obs-tacles à l’ouverture du segment de la production en renouvelant les concessions hydroélectriques et en faisant évoluer la politique de sou-tien aux énergies renouvelables ; –engager dès maintenant la réflexion sur l’avenir du mécanisme de l’arenh ; –veiller à ce que les nouveaux dispositifs en cours de déploiement n’induisent pas de distorsion de concurrence (marchés de capacité et compteurs communicants) et dans le cas du projet linky, permettent à tous les fournisseurs de développer des offres commerciales ciblées en fonction des profils de consomma-tion. recommandations</Page><Page Number="25">chapitre ii transports 1 - les trains intercités : sortir de l’indécision 2 - les transports publics urbains de voyageurs : un nouvel équilibre à rechercher</Page><Page Number="26"></Page><Page Number="27">27 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 1 les trains intercités : sortir de l’indécision les trains intercités, une catégorie à la fois résiduelle et hétérogène les trains intercités, ou « trains d’équilibre du territoire » (tet) selon leur dénomination administrative, desservent 35 lignes de trains de voyageurs en utilisant pour l’essentiel le matériel corail. à la fin de l’année 2010, l’état en est devenu l’autorité organisatrice en application d’une convention triennale d’exploitation signée avec la sncf. s’intercalant entre les tgv et les trains express régionaux (ter), les trains intercités regroupent des lignes aux profils économiques très diffé-rents : liaisons de moyenne et longue distance entre grandes villes, trains de nuit de longue distance, lignes pendulaires de type « domicile-tra-vail », assurant la desserte du grand bassin parisien, et lignes transversales interrégionales. au final, ils souffrent d’une fréquentation globalement fai-ble et d’un enchevêtrement complexe avec les lignes ter. une absence de stratégie depuis une trentaine d’années, ces trains constituent un ensemble globa-lement déficitaire, traduisant une ges-tion sans ambition. le réseau des trains intercités n’a cessé de décroître tandis que sa fréquentation diminuait constamment. jusqu’en 2010, la sncf en assurait l’équilibre par péréquation interne jusqu’au conventionnement de ses lignes qui a introduit le principe d’une subvention. traduisant la straté-gie de la sncf, la politique de ferme-ture des lignes déficitaires a été toute-fois tempérée par les réactions parfois vives des élus concernés. malgré des efforts de dynamisation commerciale, ces trains pâtissent d’une image désuète et d’une qualité de service médiocre, liées principale-ment à l’ancienneté de leur matériel roulant. une convention qui n’a rien réglé une convention de 2010 entre l’état et la sncf avait pour ambition d’assu-rer la pérennité des trains intercités, grâce au versement d’une subvention d’équilibre. cependant elle s’achève fin 2014 sans avoir réellement atteint les objectifs fixés. si elle a permis à l’état de prendre la mesure d’un dos-sier particulièrement complexe, elle n’a pu déboucher sur des avancées significatives, ni définir une stratégie pour ces trains. le vieillissement des matériels roulants a nécessité en 2013 des décisions d’urgence pour pourvoir à leur renouvellement, alors que ce sujet avait été explicitement exclu de la convention initiale.</Page><Page Number="28">les trains intercités : sortir de l’indécision 28 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes le financement du déficit d’exploita-tion de ces trains n’est pas résolu. en dehors d’une faible contribution de la route, via une fraction de la taxe d’aménagement du territoire payée par les sociétés d’autoroutes, la sub-vention prévue par la convention est constituée par le produit de deux taxes acquittées par la seule sncf. cela revient, en définitive, à ce que celle-ci se verse à elle-même la contri-bution pour charges de service public. la sncf supporte ainsi le poids d’un déficit croissant alors que les recettes qu’elle tire de la grande vitesse sont en déclin. cette situation fragilise la position de l’état, qui ne dispose pas de réel levier financier à l’égard de l’entreprise, même si, en tant qu’autorité organisa-trice, il assume par ailleurs le coût non négligeable des redevances d’accès au réseau des trains intercités. elle est d’autant plus préoccupante que le renouvellement du matériel roulant n’a pu commencer qu’en 2013, sous la pression de l’urgence, et comporte beaucoup d’incertitudes. un matériel roulant vieillissant, un mur d’investissement le parc de matériel roulant des trains intercités a connu de nombreuses années de sous-investissement. la convention d’exploitation de 2010 a exclu toute acquisition de nouveau matériel. par ailleurs, ce parc est hétéroclite et ancien. son âge moyen approche les 35 ans. certaines locomotives diesel dépassent 40 ans et leur remplace-ment est impératif d’ici 2016. dès 2018, toutes les voitures affectées aux trains de nuit devront être rénovées et à compter de 2022, les voitures corail auront atteint leur fin de vie. malgré les mesures annoncées par l’état en 2013, la pénurie de finance-ments publics fait peser une interro-gation majeure sur les moyens qui pourront être consacrés au renouvel-lement des matériels des trains intercités. sortir de l’indécision pour préserver le réseau intercités dans un contexte fragilisé par la fai-blesse des marges de manœuvre financières, la pérennisation du réseau intercités supposera : • une réduction du déficit d’exploita-tion : elle passe par des mesures de productivité de la sncf et par la dimi-nution de certaines dessertes particu-lièrement peu fréquentées et durable-ment déficitaires ; • une redéfinition du périmètre éco-nomique : il s’agit d’offrir les perspec-tives d’une rentabilité accrue par un recentrage des trains intercités sur des liaisons rapides de moyenne et longue distance, assorti d’une nou-velle qualité de service ; • une clarification du financement : deux options sont envisageables : le maintien du conventionnement de ces lignes, qui supposerait de dégager des ressources nouvelles ; ou l’abandon du conventionnement, qui redonne-rait à la sncf sa liberté de gestion du réseau intercités.</Page><Page Number="29">les trains intercités : sortir de l’indécision 29 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes la cour formule la recommandation suivante : –afin d’enrayer le déclin des trains intercités et de définir les conditions de leur pérennité, les inclure dans un schéma national des services de transport de voyageurs, précisant leur articulation avec les autres offres de transport ferroviaire et leur accordant un financement stable et durable. recommandation source : ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie</Page><Page Number="30">synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 30 2 les transports publics urbains de voyageurs : un nouvel équilibre à rechercher les 287 réseaux de transports urbains de voyageurs (hors île-de-france) représentent un enjeu impor-tant avec l’emploi de plus d’un million de personnes, près de 9 md de dépenses en 2012 dont 2,5 md d’in-vestissement, 27 millions d’usagers, 800 millions de kilomètres parcourus annuellement et une fréquentation en croissance rapide ( 25 % entre 2000 et 2010). ce secteur est aujourd’hui soumis à de fortes contraintes financières qui conduisent à définir un nouvel équili-bre du service. de fortes contraintes financières le rapport met en évidence les contraintes financières auxquelles est soumis un service public dont les coûts d’exploitation sont en forte croissance sous l’effet de l’extension des périmètres de transports urbains au secteur périurbain, du caractère insuffisamment concurrentiel de ce secteur d’activité et du poids de ses charges de personnel. par ailleurs, les recettes qu’il tire du versement trans-port et de la contribution des autori-tés organisatrices ont peu de chance de progresser et le financement par le budget de l’état des investissements programmés dans le cadre du grenelle de l’environnement n’est pas assuré. les conditions d’un nouvel équilibre du service le rétablissement durable de l’équili-bre financier des réseaux passe par leur rationalisation, par l’amélioration de la productivité et par l’augmenta-tion des recettes commerciales. rationaliser l’offre de transport en centre-ville, il s’agit de densifier et simplifier le réseau, en évitant les dou-blons de lignes et en adaptant les horaires de passage à la fréquentation des usagers. en périphérie, cela peut aller jusqu’à remplacer des lignes peu fréquentées par une offre moins oné-reuse : transport à la demande, parcs relais, pistes cyclables, vélos ou autos en libre-service, covoiturage, etc. le développement constaté de la coopé-ration entre autorités organisatrices de transports urbains ainsi que l’utili-sation de nouveaux outils, tels que la billettique, ont facilité ces initiatives. par ailleurs, le choix du mode de trans-port doit être lié à la demande, sauf à s’exposer à des surcoûts importants et à une faible rentabilité. cette prise de conscience explique l’engouement pour le bus à haut niveau de service (50 % des investissements program-més dans le cadre du deuxième appel à projets réalisé dans le cadre du grenelle de l’environnement) au détri-</Page><Page Number="31">synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 31 les transports publics urbains de voyageurs : un nouvel équilibre à rechercher ment du tramway et surtout du métro. exploiter les marges de productivité disponibles la maîtrise des charges d’exploitation est liée à celle de la masse salariale, qui représente 54 % des coûts d’ex-ploitation. or , exprimée en nombre de kilomètres par agent, la productivité du personnel a baissé de 2,5 % entre 2002 et 2012. il convient donc de mieux organiser le temps de travail en fonction de l’activité, diminuer l’ab-sentéisme et lier l’octroi d’augmenta-tions salariales supérieures à l’infla-tion à la réalisation de gains de pro-ductivité. de même, la standardisation des matériels (roulants ou embarqués) contribue à la limitation des coûts, tant par un effet « volume » sur le prix d’achat que par la maîtrise des dépenses de maintenance. in fine, la productivité des réseaux dépend de l’optimisation des facteurs de production, mesurée par la vitesse commerciale. plus la vitesse commer-ciale est élevée, moins il faut, pour transporter un même nombre de voyageurs, mobiliser de véhicules, d’heures de conducteurs, de carbu-rant, et meilleure est l’absorption des coûts de structure. accroître les recettes commerciales il convient d’agir sur la fréquentation et sur la tarification pour augmenter les recettes commerciales. pour les usagers, l’attractivité des transports en commun dépend large-ment de la ponctualité et de la fré-quence. or ces deux paramètres sont liés à la fluidité du trafic et donc à un partage de la voirie plus favorable aux transports en commun, grâce à l’utili-sation de voies réservées. ceci sup-pose la mise en œuvre d’une politique de stationnement décourageant l’usage de la voiture en centre-ville. parallèlement, la variation de la fré-quentation étant plus sensible à la qualité du service qu’au prix, les tarifs « toutes clientèles » devraient au moins être indexés sur l’inflation. de même, alors qu’aujourd’hui plus de la moitié des voyages sont réalisés avec des titres à réduction commerciale ou sociale et 13 % gratuitement, les réductions consenties pourraient être corrélées au niveau des revenus plu-tôt qu’en fonction du seul statut des individus (personnes âgées, deman-deurs d’emploi, etc.). enfin, la lutte contre la fraude devrait être intensifiée pour réduire les pertes de recettes, dont le taux moyen a été évalué entre 5 % et 20 % des recettes commerciales. *** le rétablissement durable de l’équili-bre du service de transport public urbain de voyageurs est subordonné à la mise en œuvre rapide de mesures allant dans trois directions : - une incitation à l’utilisation des transports en commun, qui passe à la fois par l’amélioration quantitative et</Page><Page Number="32">qualitative de l’offre et des actions visant à rééquilibrer le rapport avan-tages/inconvénients entre l’automo-bile, les transports en commun et les autres modes dits alternatifs ; - la maîtrise des dépenses d’exploita-tion et d’investissement, avec l’amé-lioration de la productivité du person-nel, la mutualisation des coûts d’ac-quisition et de maintenance des maté-riels et l’optimisation de l’allocation des facteurs de production ; - un accroissement de la contribution des usagers au financement du ser-vice, qui doit résulter principalement de l’amélioration de l’attractivité des transports en commun par un par-tage de la voirie qui leur soit plus favo-rable (effet volume), de hausses tari-faires (effet prix) et d’un renforce-ment de la lutte contre la fraude. la cour des comptes recommande aux autorités organisatrices et aux opérateurs de transports urbains de : –se doter d’outils permettant d’analyser la performance de leur réseau pour en améliorer l’efficience commerciale (autorités organisa-trices de transport urbain – aotu) ; –dimensionner leurs investisse-ments aux besoins du territoire des-servi (aotu) ; –engager des discussions avec les représentants des salariés pour mieux adapter le temps de travail à l’activité et réaliser des gains de pro-ductivité (opérateurs) ; –mutualiser l’investissement et les coûts de maintenance tout en pri-vilégiant l’innovation et le progrès technique, notamment en matière de billettique (aotu et opérateurs) ; –transférer à l’ordonnateur de l’aotu, outre les transports et la voi-rie, l’ensemble des compétences en matière de stationnement et les pou-voirs de police y afférents (aotu) ; –mettre en œuvre des mesures tarifaires permettant d’aligner pro-gressivement le niveau de la contri-bution des usagers au financement du service public de transport sur celui des entreprises (aotu) ; –prendre en compte de façon plus systématique la lutte contre la fraude et l’insécurité dans les conventions passées entre les aotu et les opérateurs en y intégrant des objectifs chiffrés de contrôle et de baisse du taux de fraude (aotu et opérateurs). recommandations les transports publics urbains de voyageurs : un nouvel équilibre à rechercher 32 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes</Page><Page Number="33">chapitre iii aménagement du territoire et urbanisme 1 - l’avenir des stations de ski des pyrénées : un redressement nécessaire, des choix inévitables 2 - les opérateurs publics locaux d’aménagement en île-de-france : un avenir à conforter</Page><Page Number="34"></Page><Page Number="35">35 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 1 l’avenir des stations de ski des pyrénées : un redressement nécessaire, des choix inévitables les chambres régionales des comptes de languedoc-roussillon et midi-pyrénées ont procédé au contrôle d’une vingtaine d’entités gestion-naires de stations de ski dans les pyrénées. un marché mature dans un environ-nement contraint le ski dans les pyrénées est un secteur qui connaît une crise latente. il se caractérise notamment par un nom-bre important de stations de taille modeste et par une clientèle essen-tiellement locale. c’est un marché mature : la fréquentation des stations (en nombre de journées-skieurs) s’érode et les perspectives de crois-sance sont réduites. les stations de ski ont d’ores et déjà été récemment confrontées à plu-sieurs saisons difficiles. les évolutions du climat, marquées par un enneige-ment de plus en plus aléatoire mais aussi par une hausse des tempéra-tures et des phénomènes venteux, constituent une menace. les enjeux environnementaux rendent désor-mais plus complexes les projets d’ur-banisme et d’extension du domaine skiable. un équilibre économique et financier à restaurer bien que contrastées, et indépendam-ment des modes de gestion retenus, les situations budgétaires et finan-cières des structures gestionnaires des stations de ski des pyrénées sont globalement tendues et ont nécessité la contribution des collectivités terri-toriales et l’intervention régulière des juridictions financières. les difficultés de gestion rencontrées (résultat d’ex-ploitation déficitaire, faiblesse voire absence d’autofinancement, endette-ment élevé), auxquelles s’ajoutent des manquements comptables, présen-tent un caractère structurel. lorsque les structures gestionnaires ne parviennent pas à assurer l’équili-bre de l’exploitation, les collectivités de rattachement peuvent être ame-nées soit à verser une subvention directe, soit à ne pas facturer l’intégra-lité des prestations qu’elles mettent en œuvre au profit de la station. ce financement n’est pas sans consé-quence sur le niveau de la fiscalité locale. malgré cet accompagnement des collectivités territoriales, les sta-tions sont régulièrement dans l’im-possibilité de financer des investisse-</Page><Page Number="36">l’avenir des stations de ski des pyrénées : un redressement nécessaire, des choix inévitables synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 36 la cour des comptes formule les recommandations suivantes : à l’état : –demander aux préfets de pren-dre en compte le caractère structu-rant des sports d’hiver dans les sché-mas de coopération intercommu-nale. aux régions et départements : –contribuer à l’élaboration d’un projet de territoire avec toutes les parties prenantes ; –choisir les projets d’investisse-ment en fonction du projet de terri-toire et des besoins de la clientèle. aux collectivités gestionnaires : –assurer l’équilibre d’exploita-tion ou, à défaut, envisager l’arrêt de l’activité en cas de difficultés structu-relles trop importantes ; –développer la mutualisation entre les différents opérateurs, notamment dans le domaine des achats et de la politique commer-ciale. recommandations ments structurants, ce qui, à moyen terme, risque d’être pénalisant pour leur compétitivité sur un marché très concurrentiel. compte tenu des enjeux plus globaux en cause, la question de l’équilibre économique des stations de ski ne saurait néanmoins se résumer au seul équilibre financier de la structure exploitant la station de ski. des choix stratégiques indispensa-bles l ’activité des stations entraîne des retombées économiques (recettes fis-cales, service, etc.) et crée des emplois en zones de montagne, ce qui peut justifier une intervention publique. toutefois, celle-ci ne peut pas se faire sans conditions dans un contexte de maîtrise de la dépense publique. cela plaide en faveur d’un redressement passant par des choix, y compris celui, le cas échéant, d’envisager la ferme-ture d’une station. plusieurs difficultés à prendre en considération ont été identifiées : fai-ble altitude, absence de prévisibilité de l’ouverture, dimension insuffisante ou encore prix moyen trop bas du for-fait. parmi les conditions du rétablisse-ment figurent un dimensionnement adapté des investissements et une professionnalisation de la gestion. la mutualisation de moyens entre les stations et la définition d’une poli-tique commerciale commune sem-blent également concourir favorable-ment au maintien de la compétitivité d’une station. enfin, la définition d’un projet de territoire s’appuyant sur un partage clarifié des compétences et des financements apparaît nécessaire.</Page><Page Number="37">37 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 2 les opérateurs publics locaux d’aménagement en île-de-france : un avenir à conforter mise en œuvre d’une politique locale de l'habitat, réalisation d’équipements collectifs, accueil et extension d’activi-tés économiques ou lutte contre l'ha-bitat insalubre : les opérations d’amé-nagement urbain contribuent au développement de l’île-de-france. les communes et leurs établissements publics de coopération intercommu-nale (epci) y jouent un rôle majeur , mais cette politique d’urbanisme et de construction s’appuie aussi sur des organismes spécialisés. dans la région, 64 entreprises publiques locales (sociétés d’écono-mie mixte, sociétés publiques locales d’aménagement et sociétés publiques locales) ont pour principale activité l’aménagement urbain. elles consti-tuent un réseau d’opérateurs particu-lièrement dense. on recense ainsi 39 entreprises d’aménagement dans le périmètre de la future métropole du grand paris, soit une pour trois com-munes. augmenter la taille critique des opé-rateurs multiplicité des opérateurs d’une part, financement par les ventes de terrains aménagés d’autre part : le modèle d’intervention régional a longtemps fonctionné selon ces deux principes. ils sont aujourd’hui remis en cause. en petite couronne, notamment, les opé-rations d’aménagement sont désor-mais, surtout, des projets de densifica-tion. elles exigent une ingénierie urbaine de plus en plus pointue et le coût de sortie des terrains dans les opérations de renouvellement urbain est bien plus élevé que dans les opéra-tions d’aménagement extensif. seul un financement public important per-met de les équilibrer . dans l’ensemble de l’île-de-france, l’accroissement de la taille des opéra-tions et l’allongement de leur durée accentuent les risques, notamment financiers. un regroupement des opé-rateurs publics locaux de la région apparaît dès lors nécessaire. il permet-trait de renforcer leurs compétences. dans un contexte difficile pour les finances publiques locales, il devrait aussi contribuer à une consolidation de leurs fonds propres. mieux répartir la prise en charge des risques financiers au plan opérationnel, la dégradation de la conjoncture se traduit par une diminution de la création de zones d’aménagement concerté (zac). soumises à de fortes contraintes, les collectivités locales tendent, en effet, à réduire leur exposition aux emprunts contractés, avec leurs</Page><Page Number="38">les opérateurs publics locaux d’aménagement en île-de-france : un avenir à conforter 38 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes garanties, par les opérateurs d’aména-gement. elles sont parfois même conduites à retarder le versement de leurs participations financières aux opérations. dans ces circonstances, pour s’adap-ter, la plupart des entreprises publiques locales d’aménagement ont diversifié leurs activités. elles se sont engagées dans des opérations de construction ou de gestion immobi-lière, en prenant le risque d’être moins compétitives que les entreprises déjà en place. par ailleurs, elles ont cherché des solutions pour réduire le coût de portage foncier – recours aux établis-sements publics fonciers (epf) pour constituer des réserves foncières, pré-commercialisation des charges fon-cières, partage du résultat – mais ces dernières solutions ne sont pas envi-sageables pour des opérations à la rentabilité très incertaine ou très fai-ble. mieux prévenir les risques juridiques la stagnation de l’aménagement urbain en île-de-france et son corol-laire en termes de construction de logements neufs résultent aussi de l’instabilité du cadre juridique. les règles du droit de l’urbanisme, tant locales que nationales, sont en mou-vement perpétuel quand celles du droit communautaire imposent depuis quelques années une procé-dure lourde de publicité et de mise en concurrence lors de la passation des concessions d’aménagement. à partir de 2010, pour éviter de la subir , certaines collectivités locales ont eu recours à la formule des socié-tés publiques locales. dans ce type d’entreprises, cependant, les profes-sionnels de l’aménagement (comme la caisse des dépôts et consigna-tions) ne sont plus présents et seules les collectivités actionnaires suppor-tent les risques financiers. s’inscrire dans la dynamique initiée par la création de la métropole du grand paris au 1 er janvier 2016, le contexte insti-tutionnel dans lequel interviennent les opérateurs publics de l’aménage-ment en île-de-france va connaître une évolution majeure. la création de la métropole du grand paris ne doit pourtant pas entraîner un surcroît d’incertitude. la mission de préfigura-tion doit impérativement anticiper les décisions à prendre pour éviter que la phase de transition n’aggrave le ralen-tissement constaté des opérations d’aménagement. *** pour sortir du blocage actuel, il importe que les risques et contraintes de toutes natures soient mutualisés, limités et prévenus. pour mieux répar-tir leur prise en charge et accentuer le regroupement des opérateurs, la cour formule donc plusieurs recommanda-tions. elles doivent d’abord permettre de surmonter la crise de l’aménage-ment en île-de-france en proposant des solutions aux problèmes liés aux coûts du foncier et en réduisant les trop fortes incertitudes auxquelles sont soumises les entreprises publiques locales.</Page><Page Number="39">les opérateurs publics locaux d’aménage-ment en île-de-france : un avenir à conforter 39 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes la cour formule les recommanda-tions suivantes : pour mutualiser la prise en charge des risques et permettre aux opéra-teurs d’atteindre la taille critique afin de traiter avec les investisseurs à l’échelle de la région, de lisser leur niveau d’activité et de consolider le professionnalisme de leurs équipes : –poursuivre le processus de concentration des entreprises publiques locales en petite et en grande couronne pour leur donner la taille critique suffisante ; –renforcer les démarches de mutualisation entre entreprises publiques locales. pour mieux évaluer et limiter les risques et, notamment, remédier aux problèmes liés aux coûts du foncier : –donner à l’observatoire régio-nal du foncier une mission de suivi des prix du foncier en île-de-france ; –généraliser les pratiques de pré-commercialisation, de partage des résultats et de création de filiales de portage foncier . pour mieux prévenir les risques finan-ciers et juridiques dans les entre-prises publiques locales : –renforcer la connaissance des opérations et l’analyse des risques : création de comités d’engagement chargés de suivre l’évolution du por-tefeuille des opérations ; présenta-tion au conseil d’administration, avant toute décision sur les opéra-tions financées sur compte propre, d’une analyse approfondie des risques ; présentation des comptes sociaux des entreprises publiques locales permettant une lecture des comptes par activité (aménagement, assistance à maîtrise d’ouvrage, etc.). recommandations</Page><Page Number="40"></Page><Page Number="41">chapitre iv enseignement supérieur et sport 1 - le réseau des oeuvres universitaires et scolaires : une modernisation indispensable 2 - la politique publique de lutte contre le dopage dans le sport : donner une nouvelle impulsion</Page><Page Number="42"></Page><Page Number="43">43 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 1 le réseau des o euvres universitaires et scolaires : une modernisation indispensable l ’action de l’état en faveur de la vie étudiante est principalement portée par le centre national des œuvres uni-versitaires et scolaires (cnous) et les 28 centres régionaux des œuvres uni-versitaires et scolaires (crous), éta-blissements publics nationaux placés sous la tutelle du ministère chargé de l’enseignement supérieur . les difficul-tés rencontrées par le réseau, malgré l’effort financier croissant de l’état, ont conduit la cour à mener une enquête auprès du cnous et de l’en-semble des crous. des opérateurs historiques de l’état en matière de vie étudiante les crous sont issus des mouve-ments d’entraide étudiante qui se sont développés au lendemain de la première guerre mondiale. ils inter-viennent dans l’attribution des bourses, gèrent les restaurants et les résidences universitaires et condui-sent des actions dans le domaine de l’aide sociale et de la culture. leur budget s’élève à 1,33 md en 2013. subventionnés par l’état à hauteur de 478,30 m, ils disposent aussi d’im-portantes ressources propres et emploient 11 936 agents. la structure du réseau n’est pas exempte d’ambiguïtés : les crous dépendent du ministre chargé de l’en-seignement supérieur , mais sont pilo-tés par un autre établissement public, le cnous, qui joue un rôle de tête de réseau face à des établissements autonomes dont il n’assure pas la tutelle. d’autres acteurs ont par ail-leurs investi le champ de la vie étu-diante, à commencer par les universi-tés et les collectivités territoriales. la multiplicité des structures et des dis-positifs ne permet pas l’élaboration d’une stratégie globale de vie étu-diante. les bourses sur critères sociaux : un contrôle d’assiduité à renforcer l ’obligation d’assiduité, qui est la contrepartie des bourses, est inscrite dans le décret du 16 avril 1951 relatif au paiement des bourses d'enseigne-ment supérieur . les crous sont iden-tifiés par les étudiants comme leurs interlocuteurs de référence, mais ne sont qu’un des multiples acteurs de cette procédure, qui fait intervenir principalement les établissements d’enseignement supérieur . la défini-tion de l’assiduité est variable, avec des pratiques particulièrement hété-rogènes dans les universités. de nom-breuses universités ne contrôlent que la présence aux examens, et la défini-tion même de la présence aux exa-mens est fluctuante. cette situation introduit une inégalité de traitement entre les boursiers. plusieurs pistes de réforme sont aujourd’hui envisageables : s’assurer</Page><Page Number="44">le réseau des o euvres universitaires et scolaires : une modernisation indispensable 44 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes que toutes les universités instituent un contrôle de présence aux cours, travaux dirigés et travaux pratiques, ou réformer la définition même du contrôle d’assiduité, en le limitant à la présence aux examens ou en le rem-plaçant par un contrôle minimal des résultats. une offre de logement étudiant insuffisante et mal répartie le parc immobilier du réseau comprend 162 547 places. depuis les années 1960, on constate un décalage progressif entre l’offre de logement proposée par les crous et l’évolution de la population étudiante, qui a été multipliée par huit (5) . pour remédier à la pénurie de logements et à la vétusté de certaines résidences, un plan gouvernemental présenté en 2004 a fixé deux objectifs aux crous : construire 5 000 logements neufs par an et réhabiliter 7 000 places par an pendant dix ans. en 2012, un nouveau plan gouvernemen-tal a fixé un objectif de création de 8 000 places par an, soit 40 000 loge-ments étudiants sur cinq ans, pour l’ensemble des opérateurs conven-tionnés. l ’évolution du parc n’a pas suivi le rythme annoncé. entre 2004 et 2013, 26 400 places ont été créées, soit une moyenne annuelle de 2 640 places, même si la construction et la réhabili-tation de logements se sont accélé-rées depuis 2007. il existe en outre de très fortes inéga-lités territoriales entre des académies où l’offre de logement est suffisante, et des académies très déficitaires comme celles de paris, créteil, lyon et lille. les plans d’investissement suc-cessifs n’ont pas permis de corriger ces inégalités : en 2013, le crous de paris avait une offre de logement proche de celle du crous de rouen, qui accueille six fois moins d’étu-diants. les crous peinent enfin à équilibrer la gestion de leurs résidences. l ’année universitaire s’est raccourcie, et les crous font face à une baisse des taux d’occupation sur certains sites. depuis quelques années, les stages et les séjours à l’étranger se dévelop-pent, et les étudiants sont de plus en plus mobiles en cours d’année. par ail-leurs, chaque contrôle de la cour a conduit à identifier plusieurs rési-dences lourdement déficitaires, notamment dans les villes moyennes. la restauration universitaire : un déficit croissant la restauration universitaire est la principale cause des difficultés finan-cières que rencontrent les crous, car la fréquentation étudiante est en baisse régulière : le nombre d’équiva-lents-repas étudiants servis est passé de 52,9 millions en 2008-2009 à 45,9 millions en 2013-2014. les princi-pales raisons tiennent à une préfé-rence croissante pour la restauration _________ 5) en 1960, la france comptait 310 000 étudiants. elle en compte 2,4 millions en 2013, dont 12 % d’étudiants internationaux.</Page><Page Number="45">45 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes rapide, mais aussi à la modification des rythmes universitaires. avec la mise en place du système licence-master-doctorat (lmd) et la semes-trialisation des études, les crous réa-lisent 70 % de leur chiffre d’affaires entre septembre et février , tout en employant des personnels à temps plein. pour relancer la fréquentation, les crous cherchent à diversifier leurs prestations et à capter de nouveaux publics en développant les cafétérias, la distribution automatique et les acti-vités de traiteur , qui les placent dans le champ de la concurrence privée. en dépit des efforts déployés pour recon-quérir le public étudiant, certains res-taurants traditionnels restent surdi-mensionnés et ils ne peuvent pas tous être réaménagés. face à une activité de plus en plus cyclique, le cadre d’emploi des person-nels ouvriers est enfin trop rigide, ce qui conduit les crous à développer des emplois précaires. le nombre d’agents en contrats à durée détermi-née est ainsi passé de 1 239 etp en 2008 à 1 482 etp en 2013. une réorganisation nécessaire les inégalités d’accès à un logement crous pour les étudiants les plus défavorisés se sont accrues et le cadre de la restauration universitaire paraît obsolète. les besoins des étudiants et le monde universitaire ont évolué, tan-dis que l’organisation et les modes de gestion du réseau sont restés inchan-gés. à long terme, seule une meilleure implication des établissements d’en-seignement supérieur et de leurs groupements peut conduire à l’élabo-ration d’une conception globale des services rendus aux étudiants sur un même territoire. le déficit de la res-tauration et l’équilibre fragile de l’hé-bergement nécessitent toutefois des réformes structurelles à court terme. la cour formule les recommanda-tions suivantes : –réformer la définition et la mise en œuvre du contrôle d’assiduité des étudiants boursiers ; –concentrer les nouvelles constructions de résidences universi-taires sur les zones déficitaires ; –revoir les relations contrac-tuelles avec les bailleurs sociaux pour assurer l’entretien du patri-moine ; –fermer les installations d’hé-bergement et de restauration trop peu fréquentées ; –assouplir le cadre de gestion des personnels ouvriers ; –fusionner les crous d’île-de-france. recommandations le réseau des o euvres universitaires et scolaires : une modernisation indispensable</Page><Page Number="46">46 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 2 la politique publique de lutte contre le dopage dans le sport : donner une nouvelle impulsion la france est historiquement très active en matière de lutte contre le dopage. six lois successives ont, depuis 1965, créé un corps de règles réunies dans le code du sport asso-ciant prévention, contrôle, sanctions et répression des trafics, et coordon-nant les rôles respectifs de l’état (ministères chargés des sports, de l’in-térieur et des finances), de l’agence française de lutte contre le dopage (afld), autorité publique indépen-dante, et du mouvement sportif (comité national olympique et sportif français – cnosf, et fédérations spor-tives). cette politique publique est menée dans un cadre international (code mondial antidopage et conven-tion internationale contre le dopage dans le sport) dont le niveau d’exi-gence progresse régulièrement. d’un coût supérieur à 14 m pour l’état, en incorporant les 6 m consacrés à la surveillance médicale réglementaire, la politique de lutte contre le dopage au sens strict comprend les actions de contrôle (7 m) et les actions de prévention (1,27 m). une politique de contrôle à adapter la lutte contre le dopage s’adresse d’abord au sport d’élite, c’est-à-dire à deux cibles : une première de 20 700 sportifs (ou anciens sportifs) d’élite ; et une deuxième, appelée « groupe cible », constituée chaque année par l’agence de quelques centaines de sportifs choisis au sein du premier groupe. toutefois, et particulièrement en france, elle s’adresse aussi aux 17 millions de sportifs licenciés, et répond également à des préoccupa-tions de santé publique. l ’agence doit s’attacher à différencier sa stratégie de contrôle pour chacune de ces trois cibles pour des raisons d’efficacité et de coût. ainsi, la mise en œuvre amorcée du contrôle du « pro-fil biologique » des sportifs du groupe cible comme celle du recueil de ren-seignement devraient contribuer à contrôler mieux plutôt que contrôler plus. la mobilisation du réseau des conseil-lers interrégionaux antidopage et une rationalisation plus rapide du réseau des préleveurs permettront égale-ment de conforter la politique de contrôle menée par l’afld. une politique commerciale à déve-lopper contrairement à d’autres agences, l’afld dispose en son sein d’un labo-ratoire d’analyses, situé à châtenay-malabry et doté d’un degré satisfai-sant d’indépendance fonctionnelle. il dispose d’un personnel formé et suffi-samment nombreux pour répondre aux pics d’activité, en particulier pour les analyses de sang.</Page><Page Number="47">la politique publique de lutte contre le dopage dans le sport : donner une nouvelle impulsion 47 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes l ’agence devrait développer sa poli-tique d’offre de prestations vers les fédérations internationales, qui confient peu d’analyses à son labora-toire, afin d’augmenter ses ressources propres aujourd’hui limitées à 1 m. à cette fin, l’agence doit s’attacher à mieux définir le tarif de ses presta-tions et à permettre aux deux dépar-tements de contrôle et d’analyse d’an-ticiper davantage leurs charges de tra-vail respectives. un effort de recherche à dynamiser le ministère ayant concentré son effort sur la recherche en matière de sport-santé depuis 2009, c’est l’agence qui anime la recherche sur la lutte contre le dopage, en soutenant des projets de recherche sélectionnés par son comité d’orientation scienti-fique sur appels à projets. son laboratoire d’analyses, qui conduit des activités de recherche notamment pour son accréditation par l’agence mondiale antidopage, présente des résultats scientifiques modestes par rapport à certains laboratoires européens ; il doit faire progresser sa recherche, notamment par le renforcement de ses compé-tences internes, la définition d’un pro-gramme pluriannuel et la mise en place de collaborations avec les équipes de la recherche publique les plus qualifiées. relancer une politique de prévention aujourd’hui délaissée la politique de prévention du dopage relève du ministère chargé des sports avec l’appui du mouvement sportif. or il ressort d’une enquête menée récemment auprès des milieux spor-tifs qu’un véritable courant de tolé-rance ou d’acceptation du dopage existe dans l’esprit du plus grand nom-bre. il appartient donc au ministère chargé des sports de clarifier les mes-sages à diffuser en fonction des cibles. de plus, la très faible activité des deux principaux outils de prévention mis en place à la suite des affaires de dopage du tour de france 1998, numéro vert et antennes médicales (ampd), pose la question de leur maintien. le monde sportif devrait, quant à lui, être un partenaire mieux associé et plus résolu : les fédérations françaises, alors qu'elles sont au contact des sportifs, s’impliquent de manière très inégale, certaines d'entre elles esti-mant même ne pas être concernées. le volet antidopage des conventions d’objectifs qui lient les fédérations et l’état doit faire l’objet d’un bilan annuel critique permettant d’en tirer aussi les conséquences, le cas échéant, sur les moyens octroyés par l’état aux fédérations (globalement 87,5 m de subventions et 1 680 conseillers techniques sportifs en 2013). le ministère chargé des sports est également invité à mettre en œuvre, en liaison avec les ministères chargés de la santé et de l’éducation nationale, une approche globale du sport pour tous intégrant le problème du dopage.</Page><Page Number="48">48 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes la cour formule les recommanda-tions suivantes : en ce qui concerne l’agence française de lutte contre le dopage : –établir des stratégies de contrôle plus sélectives, fondées sur des critères plus précis selon les publics ; –accroître les actions de recherche du laboratoire antidopage grâce à de nouvelles coopérations avec des organismes de recherche ou des universités ; –développer les ressources pro-pres de l’agence, notamment par une action commerciale du laboratoire plus soutenue, étayée par une meil-leure analyse des coûts et des prix. en ce qui concerne les ministères : –améliorer la coordination inter-ministérielle en matière de préven-tion du dopage en arrêtant des objectifs conjoints entre ministères concernés ; –inscrire les actions de préven-tion dans les conventions d’objectifs des fédérations, les évaluer , et sanc-tionner les cas d’insuffisance si besoin ; –animer effectivement les nou-velles commissions régionales de lutte contre le trafic de substances ou méthodes dopante, pour renfor-cer les informations destinées à l’agence. recommandations une lutte contre les trafics à intensi-fier inscrite dans un cadre international, la lutte contre le trafic de produits dopants relève des ministères des finances et de l’intérieur . en mesurer l’efficacité est complexe puisque les produits dopants sont principalement décelés dans une lutte plus vaste contre la vente illicite de médica-ments. malgré l’existence de partenariats entre l’afld et les administrations de ces deux ministères, il n’existe pas une coopération très active. aussi, le bon fonctionnement des commissions régionales de lutte contre le trafic de substances ou méthodes dopantes est essentiel à la collecte et l’exploita-tion des renseignements. la politique publique de lutte contre le dopage dans le sport : donner une nouvelle impulsion</Page><Page Number="49">troisième partie la gestion publique</Page><Page Number="50"></Page><Page Number="51">chapitre i organisation administrative 1 - les trésoreries auprès des ambassades de france : une survivance injustifiée 2 - la réforme de la carte judiciaire : une réorganisation à poursuivre</Page><Page Number="52"></Page><Page Number="53">53 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 1 les trésoreries auprès des ambassades de france : une survivance injustifiée le ministère des finances et des comptes publics dispose à l’étranger d’un réseau de 16 trésoreries, princi-palement situées en afrique, dans quelques capitales européennes, aux états-unis et en chine. à côté de ce réseau, l’essentiel des dépenses de l’état à l’étranger est pris en charge par 193 régies, placées directement auprès des ambassades. les justifications au maintien des tré-soreries auprès des ambassades de france ne sont pas étayées le ministère justifie cette dualité par la prise en charge d’opérations spéci-fiques telles que le paiement des dépenses de fonctionnement des bases militaires permanentes en afrique, ou celui des contrats d’arme-ment avec les états-unis, pour un montant total de 275 m en 2013. pourtant, des dépenses de même nature empruntent d’autres circuits qui fonctionnent depuis la france. la seconde justification tiendrait à la gestion administrative et au paiement des retraites des pensionnés des régimes français résidant à l’étranger (125 m en 2013). mais si huit trésore-ries en afrique prennent en charge la gestion et le règlement des pensions des anciens combattants étrangers ayant servi dans l’armée française (pensions dites « décristallisées »), dans onze autres pays, cette mission est assurée par les régies diploma-tiques ou les administrations étran-gères. l ’existence de circuits de paiement alternatifs, soit sur place via les régies diplomatiques, soit depuis la france via la trésorerie générale pour l’étran-ger , prive de justification le maintien d’un réseau comptable spécifique par-ticulièrement coûteux. un réseau aux coûts de fonctionne-ment particulièrement élevés le coût de fonctionnement de ce réseau s’établit, en effet, à 23 m pour 16 implantations, soit un coût moyen par implantation 2,2 fois supérieur à celui, déjà élevé, des services écono-miques de la direction générale du trésor . ce surcoût découle principale-ment de la très forte proportion d’agents expatriés (80 % d’un effectif total de 208). 78 % d’entre eux effec-tuent des tâches d’exécution ou d’en-cadrement intermédiaire, alors que ces fonctions sont principalement assurées, dans d’autres services de l’état à l’étranger , par des agents de droit local.</Page><Page Number="54">la cour formule la recommandation suivante : –fermer à brève échéance l’en-semble des trésoreries auprès des ambassades de france. recommandation les trésoreries auprès des ambassades de france : une surveillance injustifiée la gestion de ce réseau témoigne, en outre, d’une politique de ressources humaines inadaptée, fondée sur la sélection des agents à partir du seul critère de l’ancienneté, permettant notamment de fournir aux agents de la direction générale des finances publiques des débouchés de carrière à l’étranger . 54 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes</Page><Page Number="55">55 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 2 la réforme de la carte judiciaire : une réorganisation à poursuivre une réforme attendue et menée à bien la réforme de la carte judiciaire a maintes fois été envisagée. elle avait toujours été différée. engagée en 2007, elle a permis de supprimer près d’une juridiction sur quatre (863 au 1 er janvier 2011, contre 1 190 en 2007) : c’est la plus importante réforme administrative depuis 1958. les critères du redécoupage retenus par la « mission carte judiciaire », pla-cée auprès du secrétaire général du ministère de la justice, ont essentielle-ment reposé sur des niveaux d’activité : 1 550 affaires civiles (hors référés) et/ou 2 500 affaires pénales poursuivables pour un tribunal de grande instance (tgi) ; 615 affaires civiles pour un tribunal d’instance (ti). la réforme a été élaborée dans des délais très courts, donnant l’impres-sion d’un manque de concertation et suscitant de nombreux débats, à l’ex-ception notable des tribunaux de commerce et conseils de prud’hom-mes, réorganisés de manière consen-suelle. elle n’est pour autant plus remise en cause aujourd’hui. le personnel du ministère de la justice a par ailleurs bénéficié d’un plan d’ac-compagnement significatif de près de 15 m, équitablement réparti. une charge budgétaire maîtrisée le coût de la mise en œuvre de la réforme de la carte judiciaire est demeuré dans les limites qui lui avaient été fixées : initialement évalué à 457 m, il s’établit à 413 m, dont notamment 329 m pour le volet immobilier , 27 m pour les dépenses de fonctionnement liées à la réorgani-sation, 15 m de dépenses d’accom-pagnement social et 5 m d’aides aux avocats établis dans les barreaux sup-primés. le volet immobilier a en outre été financé à enveloppe constante sur les crédits ordinaires du ministère. la mise en œuvre de la réforme a entraîné 452 opérations immobilières que la chancellerie a engagées avec diligence, permettant le démarrage de 65 % d’entre elles dès 2008 et aboutissant à une amélioration de la qualité du parc immobilier plus rapide qu’à l’accoutumée, et sans beaucoup de gaspillages. bien que la réforme ne poursuivît pas ce but, la rationalisa-tion des surfaces a par ailleurs permis des économies de fonctionnement qui s’élèvent à 9 m en rythme annuel. de même, si la réforme de la carte judiciaire n’avait pas pour objectif pre-</Page><Page Number="56">la réforme de la carte judiciaire : une réorganisation à poursuivre 56 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes mier de réduire l’effectif des services judiciaires, des économies ont néan-moins été réalisées en gestion, les-quelles ont permis de répartir les magistrats et les greffiers en chef de manière plus homogène, notamment dans les tgi, et de réduire l’isolement de certains magistrats de petits tribu-naux. l ’amélioration progressive du fonc-tionnement des juridictions les tgi regroupés ont une meilleure productivité que les autres. mais la réforme n’a pas endigué la détériora-tion générale des délais observée dans tous les ti, qui résulte notam-ment du surcroît d’activité produit par la réforme des tutelles sur les majeurs et du contentieux du surendettement. la réforme a permis de renforcer la collégialité des juridictions. des pro-grès restent à accomplir dans les tri-bunaux de commerce et les conseils de prud’hommes pour densifier l’acti-vité individuelle des juges. il a été reproché à la réforme d’avoir créé des « déserts judiciaires » à l’ori-gine d’une éviction des publics les plus fragiles. cette assertion n’est pas démontrée : les zones les moins dotées correspondent également aux zones les moins peuplées, les chutes d’activité enregistrées sont plus éle-vées dans les juridictions qui n’ont pas été touchées par la réforme et les dépenses d’aide juridictionnelle en faveur des justiciables modestes ont continué de croître à un rythme sou-tenu. en revanche, les formules imaginées pour remplacer les tribunaux suppri-més (maisons de la justice et du droit dites de « nouvelle génération », gui-chets uniques de greffes) n’ont pas prouvé leur efficacité. la cour formule les recommanda-tions suivantes : – revoir la carte des cours d’ap-pel, en l’alignant au moins sur la carte des régions administratives, voire sur la carte interrégionale déjà retenue par les autres réseaux du ministère de la justice ainsi que par les services judiciaires pour la gestion budgétaire et comptable ; –approfondir la réforme de la carte des tribunaux de commerce dans les zones dotées de plusieurs tribunaux dont au moins un n’atteint pas la taille critique ; –adapter le fonctionnement des maisons de la justice et du droit de nouvelle génération aux objectifs que la réforme avait assignés à ces structures. recommandations</Page><Page Number="57">chapitre ii conduite de projets 1 - la refonte du circuit de paie des agents de l’état : un échec coûteux 2 - le mucem : une gestation laborieuse, un avenir incertain</Page><Page Number="58"></Page><Page Number="59">59 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes la refonte du circuit de paie des agents de l’état : un échec coûteux le 4 mars 2014, une réunion intermi-nistérielle a entériné l’abandon du « programme onp » (pour opérateur national de paie), l’un des projets informatiques les plus ambitieux et les plus coûteux (346 m) lancés par l’administration dans la période récente. le « programme onp » visait à refon-dre le circuit de paie des agents de l’état afin que leur rémunération soit établie automatiquement à l’aide d’un nouveau calculateur , le si-paye, direc-tement alimenté par les systèmes d’information pour les ressources humaines (sirh) dont les ministères avaient entrepris de se doter . grâce à l’informatisation complète des mil-liers de règles de paie que comporte le droit de la fonction publique, il était attendu une amélioration du service rendu aux agents et aux gestion-naires, un renforcement de la fiabilité de la paie, un meilleur pilotage des dépenses de personnel ainsi que la suppression de 3 800 postes. conçu dès 2005, puis lancé en mai 2007, le programme onp a rencontré des difficultés de plus en plus mani-festes avec le temps. courant 2010, la conception détaillée du si-paye a été retardée. ultérieurement, le ministère de l’éducation nationale, le ministère chargé de l’environnement puis le ministère de l’intérieur ont annoncé qu’ils renonçaient à être ministères pilotes pour le raccordement de leur sirh au si-paye. entre 2012 et 2013, le ministère de l’agriculture, dernier pilote engagé dans ce processus, n’est pas parvenu à connecter son sirh au si-paye. en juillet 2013, le premier ministre a confié au directeur intermi-nistériel des systèmes d’information et de communication (disic) une mission de « refondation » du pro-gramme. pour des motifs écono-miques, budgétaires, calendaires et techniques, cette mission a recom-mandé que l’état renonce à mettre en service le si-paye et conserve les applications existantes, pay et etr, en dépit de leur vétusté. l ’échec du programme onp est impu-table, d’une part, à sa conception excessivement ambitieuse et, d’autre part, à sa gouvernance défaillante. ses conséquences sont lourdes. une conception excessivement ambitieuse les concepteurs du programme onp ont poursuivi des objectifs trop nom-breux et ont fixé des exigences trop élevées à ses maîtres d’ouvrage. remplacer intégralement la chaîne de paie existante comportait des risques : complexité des opérations de transition d’un système à l’autre, coor-dination avec les maîtrises d’ouvrage 1</Page><Page Number="60">60 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes en charge des sirh ministériels en cours de construction, synchronisa-tion des référentiels nécessaires au dialogue entre systèmes d’informa-tion. la faisabilité de l’architecture technique retenue n’était pas avérée compte tenu des spécificités de la paie des agents de l’état, du nombre de sirh en cause et des exigences tech-niques s’attachant à la maintenance du système dans son ensemble. la planification du programme man-quait de jalons intermédiaires de réali-sation et son calendrier de mise en service était manifestement trop opti-miste. les risques organisationnels ou tech-niques de la conception du pro-gramme onp ont été largement sous-estimés, faute notamment d’une expérience significative du responsa-ble de la mission de préfiguration en matière de grands projets informa-tiques, d’une réflexion stratégique préalable sur la simplification des règles de paie et d’un recours adapté à l’audit externe technique de la part des ministres en cause. une gouvernance défaillante dès son lancement, le programme a été conjointement confié à un service à compétence nationale spécifique, l’opérateur national de paie, et aux responsables des projets sirh minis-tériels. ne poursuivant pas un objectif commun, ces maîtrises d’ouvrage ne sont pas parvenues à se coordonner , entraînant des retards puis l’abandon du raccordement des sirh ministé-riels au si-paye quand bien même la recette de ce dernier , c’est-à-dire la dernière vérification de son bon fonc-tionnement, était prononcée. en dépit du recours à une assistance à maîtrise d’ouvrage, l’opérateur natio-nal de paie a connu des difficultés, par exemple en matière de recrutement, de rotation de l’emploi et de métho-dologie. les maîtrises d’ouvrage ministérielles étaient elles aussi fra-giles, particulièrement en termes d’or-ganisation, de gestion des données ou de financement. le comité stratégique de l’opérateur n’a pas joué un rôle de pilotage et de coordination des diverses maîtrises d’ouvrage impliquées. il n’est pas par-venu à influencer le rythme d’actuali-sation des spécifications techniques publiées par l’opérateur , la program-mation des travaux des ministères ou la maîtrise des risques afférents au raccordement des sirh au si-paye. en dépit de leurs responsabilités de directions de rattachement de l’opéra-teur national de paie, la direction générale de l’administration et de la fonction publique (dgafp) et la direc-tion générale des finances publiques (dgfip) n’ont guère pesé sur l’activité de l’opérateur du fait de la culture d’autonomie dont a fait preuve sa direction mais également de l’ambi-guïté de leurs positionnements. tout en soutenant le programme, la dgafp n’a pas réorienté ses priorités en fonction des contraintes nouvelles posées par son lancement. le soutien reçu de la dgfip a été insuffisant dans un contexte où la fusion entre la direc-tion générale des impôts (dgi) et la direction générale de la comptabilité publique (dgcp) monopolisait l’es-sentiel de l’attention de ses responsa-bles. la refonte du circuit de paie des agents de l’état : un échec coûteux</Page><Page Number="61">61 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes la refonte du circuit de paie des agents de l’état : un échec coûteux peu attentifs, la direction du budget et les responsables budgétaires concernés n’ont pas pleinement joué leur rôle de contrôle. le suivi des dépenses ministérielles afférentes au programme a été, en particulier , insuf-fisant. malgré les alertes dont elles ont été rendues destinataires, les maîtrises d’ouvrage ministérielles ont réagi trop tardivement. un échec coûteux et lourd de consé-quences entre 2008 et 2013, 346 m ont été dépensés au titre du programme onp. une large partie des frais enga-gés a financé l’acquisition de logiciels désormais inutiles car l’état a renoncé en mars 2014 à les mettre en service. les progrès enregistrés au plan de la gestion publique (mise au point de référentiels de données, création d’ou-tils de validation) et au plan organisa-tionnel (réforme des organisations, réductions d’effectif) ne compense-ront pas les ressources consommées. l ’échec du programme onp est por-teur de risques pour l’avenir. l ’achèvement de plusieurs projets de sirh ministériels demeure incertain. les applications pay et etr, que le si-paye devait remplacer , devront être refondues afin de prolonger leur durée de vie et garantir leur évoluti-vité. dans les années à venir , le circuit de paie des agents de l’état sera appelé à évoluer pour prendre en compte la déclaration sociale nomina-tive (dsn), pour renforcer le contrôle interne et pour préparer la dématéria-lisation du circuit de la paie. suite à l’abandon du si-paye, des pratiques irrégulières de paie risquent de perdu-rer durablement. faute d’outils de suivi et de pilotage de la masse sala-riale, la trajectoire budgétaire de l’état continue d’être soumise à des aléas. la cour formule les recommanda-tions suivantes : –refondre l’application pay pour assurer sa pérennité en préservant l’ensemble de ses fonctionnalités, puis préparer la prise en compte de la déclaration sociale nominative (dsn), l’extinction de l’application etr et la dématérialisation des pro-cessus de paie (dgfip) ; –poursuivre les efforts visant à doter la dgafp et la direction du budget d’un outil de suivi et de simu-lation de l’évolution de la masse sala-riale de l’état (cisirh) ; –mettre en place les outils et les procédures permettant de détecter puis de résorber systématiquement les pratiques irrégulières de paie (cisirh, dgafp). recommandations</Page><Page Number="62">62 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes le mucem : une gestation laborieuse, un avenir incertain un processus décisionnel chaotique décidée dès mai 2000, la construction du mucem a souffert, au cours de sa longue gestation (2000-2013), de nombreuses remises en cause. malgré le lancement du concours d’architecte en 2003, les travaux - dont la maîtrise d’ouvrage a été confiée à l’opérateur du patrimoine et des projets immobi-liers de la culture (oppic) - n’ont com-mencé sur le port de la joliette qu’en 2009, le projet ayant piétiné jusqu’à la désignation de marseille comme capi-tale européenne de la culture en 2008. aux atermoiements politiques s’est ajoutée, pour compliquer la réali-sation du musée, la difficulté de faire coïncider une collection essentielle-ment française, centrée sur la france préindustrielle, avec un nouveau pro-jet scientifique et culturel axé sur les civilisations de l’europe et de la méditerranée. une préfiguration contestable la conduite de ce projet a également pâti de la gouvernance inadaptée choisie pour sa préfiguration. en 2005, lors de la fermeture du mnatp au public, le service à compétence natio-nale (scn) chargé de gérer cet établis-sement, s’est vu confier la responsabi-lité de la création du mucem. face aux graves carences de ce service, le ministère de la culture a été contraint de créer une association de préfigura-2 comptant parmi les derniers grands chantiers conduits par le ministère de la culture et de la communication, le musée des civilisations de l’europe et de la méditerranée (mucem) a été inauguré le 7 juin 2013 dans le cadre de l’opération « marseille capitale européenne de la culture ». issu de la délocalisation des collections du musée national des arts et traditions populaires (mnatp), établissement parisien en proie à la désaffection du public, ce projet constitue le seul exemple de transfert, hors de paris, de l’intégralité d’une collection natio-nale. source : cour des comptes</Page><Page Number="63">le mucem : une gestation laborieuse, un avenir incertain 63 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes tion en septembre 2009. les effectifs de cette association (58 agents en 2013) sont venus s’additionner aux quelque cent agents du scn, mainte-nus en situation de très important sous-emploi dans un musée sans exposition ni visiteur, jusqu’à leur reclassement, commencé seulement en 2011. une opération complexe et coûteuse ensemble de 40 000 m, répartis dans trois bâtiments sur deux sites dis-tincts – le bâtiment « j4 » confié à l’ar-chitecte rudy ricciotti et le fort saint-jean sur le port de la joliette ; le centre de conservation et de ressources (ccr) abritant les réserves du musée dans le quartier de la belle-de-mai – le mucem est une opération complexe pour laquelle le ministère de la culture et de la com-munication a conclu, un partenariat public-privé (ppp) sur 25 ans, visant à confier à un partenaire privé à la fois le financement, la construction et l’ex-ploitation-maintenance du ccr (6) , moyennant un loyer . le total des financements publics alloués au projet du mucem s’établit, au minimum, à 350 m. dans ce calcul, la cour fait masse de l’ensemble des coûts d’études et de construction nécessaires à l’édifica-tion des bâtiments (233,37 m) (7) , des dépenses de fonctionnement du scn et de l’association de préfiguration (58,24 m), de celles afférentes au traitement et au transfert vers marseille du million de pièces prove-nant du mnatp (22,80 m), et du coût d’exploitation-maintenance qu’occa-sionnera le fonctionnement du ccr dans le cadre du ppp qu’a conclu l’etat (35,60 m) (8) . partie intégrante de l’opération immobilière du mucem, l’avenir du bâtiment parisien du mnatp n’a, quant à lui, pas été anticipé par le ministère de la culture. laissé dans un état de quasi-abandon, sa remise en état nécessitera, elle aussi, des inves-tissements conséquents, notamment en raison de la présence d’amiante dans les locaux. _________ 6) dans le cadre de ce ppp, l’état s’est engagé à verser un loyer annuel dont le cumul sur 25 ans (jusqu’en 2037) couvrira le coût total du ppp (92,2 m) qui se décompose comme suit : le coût de l’investissement (29,9 m) et du portage financier (21,86 m) ; le coût estimé d’exploitation-maintenance (35,6 m) et la provision pour débit (4,7 m). 7) ce montant inclut l’ensemble des coûts relatifs à l’opération immobilière du mucem : les coûts d’études et de travaux réalisés dans le fort saint-jean et le bâtiment ricciotti (169,01 m) ; le coût du déménagement contraint du département de recherches archéolo-giques subaquatiques et sous-marines (drassm) du fort saint-jean, nécessaire à l’installation du mucem (6,2 m) ; l’achat du terrain du ccr (1,7 m) et le montant cumulé sur 25 ans des loyers du ppp servant à couvrir l’investissement initial et le portage financier du ccr (56,46 m). 8) ce montant correspond au montant prévisionnel des loyers d’exploitation-maintenance qui seront acquittés par l’état pendant 25 ans. le loyer d’exploitation-maintenance est révisé annuellement en fonction d’hypothèses d’évolution des prix.</Page><Page Number="64">64 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes des questions en suspens bien que le mucem jouisse d’un réel succès public depuis son ouverture (3,4 millions de visiteurs entre juin 2013 et septembre 2014), de nom-breuses incertitudes pèsent encore sur l’équilibre économique et le contenu muséal de l’établissement. les charges de maintenance et d’ex-ploitation du musée n’ont pas été correctement anticipées : au-delà du coût, insuffisamment évalué, des innovations techniques du bâtiment ricciotti (entretien du béton fibré à ultra-hautes performances, pompes installées dans des douves sous le niveau de la mer), certains éléments se révèlent fragiles et peu adaptés à la fréquentation réelle du musée (ter-rasses en bois). l ’imprécision des coûts de fonctionnement, couplée aux perspectives modestes de res-sources propres (26 % des ressources totales en 2014) conduisent ainsi à s’interroger sur la soutenabilité finan-cière du budget de l’établissement. le mucem doit, en outre, relever un double défi muséal : d’une part, élabo-rer une programmation attractive malgré un budget contraint (moins de 20 % des charges de fonctionnement du musée y sont affectées) et le grand écart persistant entre son projet scientifique et ses collections (sur les 250 000 objets 3d conservés, seuls 20 % ne viennent pas de france dont 8 % seulement de la méditerranée) ; d’autre part, continuer à exposer et à faire circuler les collections du mnatp afin que le déménagement de ce vaste ensemble de pièces de paris à marseille ne soit pas vain. le mucem : une gestation laborieuse, un avenir incertain</Page><Page Number="65">65 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes le mucem : une gestation laborieuse, un avenir incertain la cour formule les recommanda-tions suivantes : au ministère de la culture et de la communication : –renforcer le pilotage des musées gérés sous le statut de ser-vices à compétence nationale (scn), notamment en matière de res-sources humaines, pour ne pas répé-ter les errements du scn mucem ; –rétrocéder ou réaffecter rapi-dement le bâtiment parisien du mucem. à l’établissement public du mucem : –élaborer une stratégie d’acqui-sition et de valorisation des collec-tions qui permette de réduire l’écart entre la programmation muséogra-phique du mucem et les fonds héri-tés du mnatp ; –augmenter la part des res-sources propres de l’établissement en développant le mécénat, la loca-tion d’espaces et les concessions et en associant les collectivités territo-riales au financement de la program-mation artistique. au mucem et à l’oppic : –estimer le coût d’entretien et de maintenance du bâtiment ricciotti, notamment au regard des matériaux utilisés (bfup, inox, parois vitrées). au mucem et au ministère de la cul-ture et de la communication : –mettre au point un contrat de performance fixant notamment des objectifs précis en matière de fré-quentation et de ressources propres ; –asseoir le mucem comme le chef de file des musées de société, notamment en favorisant la circula-tion des collections héritées du mnatp. recommandations</Page><Page Number="66"></Page><Page Number="67">chapitre iii modes de gestion 1 - les partenariats public-privé des collectivités territroirales : des risques à maîtriser 2 - la gestion directe des services d’eau et d’assainissement : des progrès à confirmer 3 - la gestion par la france des fonds structurels européens : améliorer, simplifier, évaluer</Page><Page Number="68"></Page><Page Number="69">69 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes les partenariats public-privé des collectivités territoriales : des risques à maîtriser dix ans après leur création par l’or-donnance du 17 juin 2004, la cour a souhaité dresser un bilan des contrats de partenariat public-privé, près de 150 contrats de partenariat ayant été signés par les collectivités locales, pour un montant d’investissement de 4,07 md. la cour estime que l’usage mal maî-trisé de ce nouvel instrument peut entraîner des risques qui plaident pour renforcer son encadrement. le contrat de partenariat : un outil juridique innovant utilisé à des fins diverses une formule originale après une période de forte progres-sion sur la période 2008-2012, le nom-bre de contrats de partenariat signés par les collectivités locales s’est stabi-lisé. le contrat de partenariat est un contrat global autorisant une per-sonne publique à confier à un parte-naire privé non seulement le finance-ment et la construction, mais aussi l’entretien, la maintenance et la ges-tion d’ouvrages, de biens matériels ou immatériels pour exercer une mission de service public. des utilisations très diverses les 29 contrats examinés dans le cadre de l’enquête menée par la cour et 13 chambres régionales des comptes reflètent la variété des opé-rations concernées au plan national avec deux sous-ensembles spéci-fiques : d’une part, les contrats relatifs à l’éclairage public (le tiers des contrats) et, d’autre part, les grands stades (marseille, par exemple), qui s’élèvent à plusieurs centaines de mil-lions d’euros. un enjeu financier encore limité si l’on évalue l’investissement des administrations publiques locales à environ 70 md par an, dont les trois quarts sont dus à des collectivités locales, soit près de 55 md par an, les investissements réalisés en contrats de partenariat (4,07 md) représen-tent une part encore faible de la com-mande publique locale. cependant, cette somme ne tient pas compte des coûts de financement, de maintenance et d’exploitation qui peuvent être très élevés, comme cela a été constaté pour les grands stades. 1</Page><Page Number="70">70 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes une insuffisance d’analyse et de mise en concurrence qui favorise le choix et l’attribution du contrat de partenariat l'évaluation préalable doit en premier lieu permettre de vérifier que le projet répond à l’un des trois critères alterna-tifs d’éligibilité (complexité, urgence et efficience économique). l ’évaluation préalable doit également expliciter les motifs d’ordre écono-mique, financier , juridique et adminis-tratif justifiant l’avantage comparatif d’une solution en contrat de partena-riat par rapport aux autres solutions. or la cour a constaté plusieurs insuffi-sances dans la mise en œuvre de ces critères, les analyses comparatives reposant souvent sur des hypothèses contestables, favorables au contrat de partenariat. la cour observe que la procédure d’attribution des contrats ne respecte pas toujours les principes d’égalité de traitement entre candidats et de transparence des procédures, avec une intervention souvent contestable de l’assistance à maîtrise d’ouvrage. un risque de rupture de l’équilibre du contrat sur le long terme et un suivi insuffisant un déséquilibre au détriment des col-lectivités la cour a notamment relevé des clauses obligatoires non prévues aux contrats, des clauses déséquilibrées et un partage des risques en cours d’exé-cution le plus souvent défavorable aux collectivités. une insuffisante maitrise par les col-lectivités et une efficience difficile à évaluer les collectivités ne se dotent pas des moyens techniques et humains néces-saires pour suivre des contrats par nature complexes, tandis que l’effi-cience et les coûts du contrat de par-tenariat sont difficiles à établir , faute d’outils fiables de comparaison entre un projet réalisé en contrat de parte-nariat et en procédure classique. des dérives financières peuvent égale-ment être à l’origine de contentieux susceptibles de donner lieu à des rési-liations anticipées coûteuses pour les collectivités. néanmoins, les contrats de partena-riats peuvent avoir des résultats posi-tifs en termes de performance, comme par exemple en matière d’éclairage public, ou de respect des délais de construction, les ouvrages étant par ailleurs restitués en bon état de fonctionnement au terme de la durée du contrat. un impact important sur la situation financière des collectivités à moyen et long terme ces contrats tendent de fait à aggra-ver l’endettement et à limiter l’autofi-nancement des collectivités territo-riales, entraînant un effet d’éviction à long terme sur les autres dépenses. en outre, l’obligation de maintenance des ouvrages, si elle est positive pour le service rendu, entraîne un coût sys-tématiquement plus élevé pour les collectivités. les partenariats public-privé des collectivités territoriales : des risques à maîtriser</Page><Page Number="71">71 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes *** en conclusion, la cour estime que le recours au contrat de partenariat ne se justifie que s’il respecte au-delà des règles existantes, un certain nombre de conditions, parmi lesquelles une soutenabilité budgétaire démontrée, un partage des risques réellement équilibré entre la collectivité et le titu-laire du contrat et une capacité de la collectivité à négocier et à assurer le suivi du contrat sur sa durée. la cour formule les recommanda-tions suivantes : aux collectivités : –intégrer dans le débat d’orien-tation budgétaire le compte rendu annuel d’exécution du contrat de partenariat, décrivant et expliquant son évolution ex post avec son coût réel par rapport au document contractuel ; –éviter de recourir au même par-tenaire contractuel comme assistant à maîtrise d’ouvrage aux différentes phases du projet, notamment lors de l’évaluation préalable et de l’aide à la passation ; –éviter d’opter pour la formule du contrat de partenariat en l’ab-sence d’expertise et de moyens suffi-sants pour assurer son suivi dans de bonnes conditions. à l’état : –étendre aux collectivités terri-toriales les dispositions du décret du 27 septembre 2012 complétant les dispositions relatives à la passation de certains contrats publics, applica-ble à l’état, ses établissements publics et les établissements publics de santé et imposant une étude de soutenabilité budgétaire au stade de l’évaluation préalable ; –modifier les normes compta-bles en vue de rendre obligatoire, lorsqu’une collectivité a confié à un tiers (sem, epcc, etc.) le portage ou l’exécution d’un contrat de partena-riat qu’elle a préalablement conclu, de faire figurer hors bilan les engage-ments financiers qui en résultent pour elle ; –modifier les normes compta-bles en vue de faire figurer , en enga-gements hors bilan, l’ensemble des coûts (financement, maintenance et exploitation), au-delà des seuls coûts d’investissements ; –retirer à la mappp sa mission de promotion des contrats de parte-nariat et renforcer sa fonction d’ex-pertise indépendante en faveur des collectivités locales. recommandations les partenariats public-privé des collectivités territoriales : des risques à maîtriser</Page><Page Number="72">72 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes la gestion directe des services d’eau et d’assainissement : des progrès à confirmer la gestion directe des services d’eau et d’assainissement est le mode de gestion le plus répandu, notamment parmi les villes petites et moyennes. alternative à la gestion déléguée, elle suscite un regain d’intérêt de la part des collectivités locales et de leurs groupements, même si peu de chan-gements de mode de gestion sont effectivement constatés. les 70 contrôles menés par les cham-bres régionales des comptes sur des services de tailles variées situés sur l’ensemble du territoire métropolitain et concernant plus de 10 millions d’habitants montrent que si d’incon-testables progrès ont été constatés, des améliorations importantes res-tent encore à apporter , notamment en matière de connaissance patrimo-niale, d’approche du coût réel du ser-vice et d’ajustement des tarifs aux besoins de financement présents et à venir . une performance à améliorer la mesure de la performance des ser-vices d’eau et d’assainissement, mise en place à la suite des recommanda-tions formulées par la cour des comptes dans ses rapports de 1997 et 2003, est un processus novateur , mais fragilisé par la transmission lacunaire des données au système d’informa-tion sur les services d’eau et d’assai-nissement, base de données natio-nale. des marges de progrès subsistent en matière de maîtrise du service et de connaissance patrimoniale. les orientations budgétaires et l’ana-lyse de l’activité des régies sont insuf-fisamment débattues par les assem-blées délibérantes. seules les collecti-vités les plus importantes fixent des objectifs et évaluent la performance de leur régie, les plus petites ne s’étant pas encore suffisamment ins-crites dans une démarche de perfor-mance. la maîtrise du service très en amont est également essentielle lors du pas-sage à la gestion directe car cette phase, complexe et risquée, peut entraîner des charges initialement mal appréhendées. au plan patrimonial, les services d’eau et d’assainissement sont constitués d’infrastructures dont la construction et l’entretien représentent un poids financier important. seule une connaissance précise permet d’assu-rer le fonctionnement des équipe-ments, mais également leur renouvel-lement. or une majorité des services en régie n’est pas en mesure, faute 2</Page><Page Number="73">73 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes d’une connaissance approfondie de l’état du réseau, de réduire les pertes dont le taux proche de 20 % repré-sente au plan national (9) environ un milliard de m 3 d’eau. des regroupements encore trop peu nombreux près de 60 % des services d’eau pota-ble et d’assainissement collectif exer-cent leur compétence sur des territoires de moins de 1 000 habi-tants. cet émiettement ne permet pas d’optimiser la gestion du service et de garantir une capacité financière et une compétence technique suffi-santes pour maintenir en parfait état des installations existantes et réaliser de nouveaux équipements s’avérant indispensables. certaines collectivités ont perçu l’in-térêt de se regrouper dans le cadre de régies départementales ou interdé-partementales, rattachées à des syn-dicats mixtes, dès lors que leurs réseaux devaient être connectés pour sécuriser l’approvisionnement, mais cette démarche reste limitée. quelques mutualisations de services ont aussi été engagées, à travers notamment la création de sociétés publiques locales de l’eau, sans cepen-dant remettre en cause ou totalement rationaliser l’organisation territoriale préexistante. un équilibre financier qui n’est sou-vent qu’apparent se caractérisant par de grandes dispa-rités territoriales, liées à la disponibi-lité et à la qualité de la ressource, le prix moyen affiché par les services en régie (3,52 /m 3 ) est inférieur à la moyenne nationale. dans certains cas, il ne prend toutefois pas en compte la totalité des charges. la fiabilité des comptes est souvent altérée par un manque de rigueur dans l’application des règles compta-bles. ainsi, l’imputation des charges administratives et de personnel n’est pas toujours justifiée par une compta-bilité analytique fiable. l ’absence de provisions pour créances irrécouvra-bles et l’application partielle des règles d’amortissement affectent également de manière significative le prix d’équilibre. l ’insuffisante prise en compte des besoins d’investissement tous les services d’eau et d’assainisse-ment sont confrontés à une diminu-tion des ventes d’eau, concomitante à une augmentation des charges d’exploitation, essentiellement des charges fixes. un autre facteur de ten-sion réside pour les régies dans la détérioration des taux de recouvre-ment. _________ 9) sur cinq litres d’eau mis en distribution, un litre n’arrive pas au consommateur et revient au milieu naturel. la gestion directe des services d’eau et d’assainissement : des progrès à confirmer</Page><Page Number="74">74 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes dans ce contexte peu favorable, cer-tains services ont mis en place un plan pluriannuel d’investissement avec une stratégie de renouvellement des ins-tallations et se sont dotés d’outils de modélisation de l’évolution du prix de l’eau intégrant les futurs besoins d’in-vestissement. la plupart n’ont toute-fois pas de politique de financement de leurs investissements sur le long terme. la mutualisation des services peut renforcer les gains de productivité. outre les gains d’efficience qu’elle permet à moyen terme avec une ratio-nalisation accrue d’emploi des compé-tences et des personnels, elle procure une assise financière suffisante pour réaliser les investissements inélucta-bles de renouvellement ou capaci-taires. la cour formule les recommanda-tions suivantes : –introduire dans les schémas départementaux de coopération intercommunale un volet prescriptif de regroupement des services d’eau et d’assainissement ; –autoriser dans la loi les écarts de tarification lors de regroupements et une période de convergence ; –élaborer par toute autorité organisatrice un document straté-gique déterminant notamment le programme pluriannuel d’investisse-ment, les besoins de financement et l’évolution du prix d’équilibre de l’eau ; –rendre obligatoire la transmis-sion des données au système d’infor-mation sur les services publics d’eau et d’assainissement (sispea) pour les services les plus significatifs et compléter cette base par des référen-tiels de performance financière ; –préciser , dans les conventions de délégation de service public à venir et en cours, le statut des biens confiés au délégataire, et de ceux indispensables à la continuité du ser-vice public, en particulier les sys-tèmes d’information. recommandations la gestion directe des services d’eau et d’assainissement : des progrès à confirmer</Page><Page Number="75">75 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes la gestion par la france des fonds structurels européens : améliorer, simplifier, évaluer au cours de la période 2007 à 2013, la france a reçu 14,3 md au titre du fonds social européen (fse) et du fonds européen de développement régional (feder). une fois ajoutés les cofinancements nationaux, ce sont au total 28,2 md qui ont pu ainsi être mobilisés. la cour a examiné la ges-tion de la totalité des crédits du fse et de la majeure partie de ceux du feder. les états membres sont responsables de la gestion des crédits européens qui leur sont alloués et doivent en conséquence s’organiser . pour le fse, sur la période 2007-2013, la france a fait du ministère chargé de l’emploi l’autorité de gestion du programme « compétitivité régionale et emploi », qui le gère directement pour 15 % des crédits et qui le délègue pour 85 % aux préfets de région de métro-pole (10) . pour le feder, sur la même période, les crédits ont été directe-ment gérés par les préfets de région, à l’exception de l’alsace où l’autorité de gestion du programme opérationnel a été le conseil régional. entre 2007 et 2013, des modalités de gestion des crédits défavorables aux réalisations les crédits du fse sont dispersés sur un trop grand nombre d’actions et de bénéficiaires le nombre élevé de priorités retenues (cinq axes d’intervention et 31 mesu-res au total) nuit à l’efficacité et à la visibilité des crédits européens. la dis-persion se retrouve dans le nombre des gestionnaires (en fin de période plus de 200 organismes dits intermé-diaires (11) redistribuent des crédits aux porteurs de projet) et dans le nombre des bénéficiaires (de l’ordre de 12 000, dont la moitié pour moins de 50 000 euros). les délais de traitement sont impor-tants plus de 16 mois peuvent s’écouler entre le dépôt d’une demande de financement fse et le versement des fonds, mettant en difficulté les nom-breux bénéficiaires de petite taille. 3 _________ 10) outre-mer , les préfets de région sont directement autorité de gestion. 11) l ’organisme intermédiaire a la responsabilité de la gestion des crédits qui lui sont attribués par voie de subvention globale et qu’il peut utiliser , soit pour assurer le financement de ses pro-pres actions, soit pour cofinancer des actions d’autres organismes. il exerce les responsabilités de l’autorité de gestion, en particulier dans le domaine du contrôle du service fait.</Page><Page Number="76">76 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes les coûts de gestion sont élevés le coût de gestion moyen par dossier instruit, très variable selon le service, approche parfois le montant des aides versées. pour le fse, le coût calculé par la cour varie de 1 450 à 15 756 , soit une proportion de un à dix (la moitié des bénéficiaires ayant touché moins de 50 000 , cofinance-ments inclus), et, pour le feder, de 3 500 à 8 000 (en fonction des régions, pour des opérations dont le montant unitaire peut varier au sein d’une même région entre 2 000 et 6,9 m). pour certains dossiers feder, le coût de gestion est même supérieur à l’aide accordée. l ’impact des actions est mal évalué les indicateurs retenus pour l’évalua-tion des actions financées sont trop nombreux (24 pour le fse et plus de 40 pour le feder) et leur pertinence n’est pas toujours avérée. les autori-tés de gestion ne peuvent donc pas piloter par la performance. les retards dans la prévention des erreurs et la conduite des plans d’ac-tion du feder sont coûteux les contrôles, parfois redondants puisqu’une opération peut être contrôlée jusqu’à sept fois, ont permis d’identifier de nombreuses erreurs dans la gestion des crédits. pour avoir dépassé le plafond des 2 % d’erreurs fixé par l’union européenne, la france a subi deux interruptions de verse-ment des fonds, l’une de six mois en 2012, la seconde de trois mois en 2013. la correction des erreurs décelées a été tardive et les plans d’actions ont été mis en place de manière désor-donnée. le partage des responsabili-tés entre les acteurs (datar, minis-tères et commission interministérielle de coordination des contrôles) n’était pas clairement établi. les consé-quences financières ont été lourdes : les sommes indûment versées et donc le montant des corrections à payer étaient de 30 m au 31 décem-bre 2013 et 67 m de fonds versés étaient encore considérés comme étant « à risque ». des conditions non encore réunies pour un succès de la programmation 2014-2020 la loi du 27 janvier 2014 prévoit une décentralisation de la gestion des cré-dits : totale pour le feder, la décen-tralisation sera partielle pour le fse, les crédits étant gérés pour 65 % par l’état et pour 35 % par les régions (12) . cette organisation comporte des risques de juxtaposition de stratégies concurrentes sur des sujets où les compétences sont partagées entre l’état et les régions. les modalités de la décentralisation restent à préciser s’agissant du transfert des personnels la gestion par la france des fonds structurels européens : améliorer, simplifier, évaluer _________ 12) un programme opérationnel national dit « emploi-inclusion » coexiste avec 27 pro-grammes opérationnels régionaux communs feder-fse dits « investissement pour la crois-sance et l’emploi ».</Page><Page Number="77">77 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes la gestion par la france des fonds structurels européens : améliorer, simplifier, évaluer et du lancement d’une action à l’en-contre d’une collectivité gérant des crédits européens et qui serait condamnée à un reversement par l’union européenne. les règlements européens renforcent les exigences de l’évaluation et pré-voient toujours un grand nombre d’in-dicateurs. chaque autorité de gestion devra se donner les moyens de suivre les coûts et de prendre en compte les résultats constatés par rapport aux objectifs pour faire évoluer si néces-saire la programmation. l ’actuelle transition vers le système d’informa-tion synergie devra faire l’objet d’une attention particulière pour évi-ter la perte de données. la cour formule les recommanda-tions suivantes : –concentrer les actions sur un nombre réduit de priorités ; –clarifier le rôle respectif des gestionnaires – nationaux et locaux – des différents programmes opéra-tionnels pour la mise en œuvre des plans d’action ; –évaluer les coûts de gestion globaux et par gestionnaire de pro-gramme ; –réduire le nombre des orga-nismes intermédiaires ; –améliorer la formation et l’ac-compagnement juridique des agents chargés de la gestion, ainsi que des bénéficiaires, afin de diminuer le risque d’erreur ; –diminuer le nombre d’indica-teurs de résultats et mettre en œuvre des procédures permettant leur utilisation effective pour le pilo-tage des actions. recommandations</Page><Page Number="78"></Page><Page Number="79">chapitre iv gestion des ressources humaines 1 - les compléments de rémunération des fonctionnaires d’état outre-mer : refonder un nouveau dispositif 2 - les centres de gestion de la fonction publique territoriale de rhône-alpes et du puy-de-dôme : des missions à recentrer dans un cadre territorial élargi 3 - les attributions gratuites d’actions de cdc entreprises, filiale de la caisse des dépôts et consignations : les dérives d’un dispositif d’actionnariat salarié public</Page><Page Number="80"></Page><Page Number="81">81 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes les compléments de rémunération des fonctionnaires d’état outre-mer : refonder un nouveau dispositif un cadre juridique inextricable les fonctionnaires de l’état affectés outre-mer bénéficient de complé-ments de rémunération, qui se décomposent en majorations de trai-tements, aux taux variables en fonc-tion des territoires, et en diverses indemnités associées. environ 91 000 fonctionnaires civils de l’état, soit 4,2 % de l’effectif total, sont aujourd’hui concernés, dont près des deux tiers relèvent de l’éducation nationale, et 10 % de la mission bud-gétaire « sécurité ». la charge budgé-taire des compléments de rémunéra-tion s’élevait à 1,18 md en 2012. ce sont actuellement 2 lois, 13 décrets et 11 arrêtés qui consti-tuent les fondements des « sur-rému-nérations », représentant un inextrica-ble maquis législatif et réglementaire. des fragilités juridiques ont été rele-vées : elles concernent par exemple le défaut de base réglementaire de l’in-dex de correction applicable à la réunion (qui représente près de 86 m en 2012). une pertinence et une efficacité en question les justifications des « sur-rémunéra-tions » s’appuient sur trois piliers : la compensation du surcoût de la vie, la prise en compte des sujétions spéci-fiques et l’attractivité. toutefois, ces éléments se sont progressivement mêlés, au point qu’il est difficile de savoir aujourd’hui à quels objectifs répond chacune des strates des « sur-rémunérations ». de plus ces der-nières font plus que compenser les écarts de prix avec la métropole, tan-dis que les conditions de vie outre-mer ont considérablement évolué, notamment du point de vue de l’ac-cessibilité des territoires. la légitimité d’ensemble du système, dont les bases ont été jetées en 1950, s’en trouve ainsi affectée. par ailleurs, ayant été étendues aux fonctionnaires territoriaux, alors même qu’ils ne subissent pas les contraintes liées à l’éloignement de la métropole, les « sur-rémunérations » pèsent sur les budgets des collectivi-tés territoriales et obèrent leur capa-cité à investir . 1</Page><Page Number="82">82 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes en outre, comme les contractuels n’en bénéficient pas, elles incitent les col-lectivités ultramarines à avoir recours à eux plus fréquemment qu’en métro-pole (37 % de non-titulaires dans les dom contre 19 % en métropole), créant le risque d’une fonction publique « à deux vitesses ». en conséquence, depuis 20 ans, de nombreux rapports administratifs et parlementaires ont traité de ce sujet, avec une tonalité critique, et ont appelé à une évolution du système. des évolutions nécessaires une clarification des objectifs des compléments de rémunération est nécessaire, qui conduirait à une refonte complète du dispositif. trois strates pourraient être retenues : une première visant à compenser le sur-coût de la vie, une deuxième pour cou-vrir les frais spécifiques d’installation, une troisième permettant de compen-ser l’éloignement et la pénibilité des affectations dans certaines zones géographiques pouvant être quali-fiées de peu attractives. en réduisant les majorations de traite-ment à un niveau représentatif du dif-férentiel de coût de la vie, des écono-mies de l’ordre de 850 m pourraient être générées. des économies supplé-mentaires seraient dégagées si on limitait effectivement le bénéfice de la troisième strate aux zones les moins attractives, alors que les indem-nités actuelles s’élèvent à plus de 140 m par an. toutefois, en raison de la sensibilité du sujet et de l’impact économique de telles mesures, les réformes souhaita-bles devraient se faire de manière pro-gressive. en outre, des dispositions d’accompa-gnement devraient nécessairement être prises. les économies générées créeraient des marges de manœuvre pouvant, le cas échéant, servir au financement d’autres projets dans les territoires ultramarins. par ailleurs, des leviers non financiers pourraient être activés pour préserver l’attracti-vité des postes, à travers des cellules d’accompagnement professionnel des conjoints, la prise en compte du calen-drier scolaire dans les mutations ou le choix préférentiel de l’affectation ou du poste lors du retour en métropole. les compléments de rémunération des fonctionnaires d’état outre-mer : refonder un nouveau dispositif</Page><Page Number="83">83 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes les compléments de rémunération des fonctionnaires d’état outre-mer : refonder un nouveau dispositif la cour formule les recommanda-tions suivantes : –simplifier le régime des com-pléments de rémunération en le refondant sur une nouvelle architec-ture réglementaire structurée autour d’un décret unique et d’arrêtés minis-tériels ; –réserver les indemnités spéci-fiques à la compensation des frais d’installation et de l’affectation en zone géographique difficile ; –compléter l’incitation finan-cière à l’affectation de fonctionnaires outre-mer par des dispositifs d’incita-tion non financiers et une animation de l’offre locale d’emploi ; –substituer de manière progres-sive aux taux en vigueur depuis 1981 des taux correspondant au différen-tiel de coût de la vie dans chaque ter-ritoire. recommandations</Page><Page Number="84">les centres de gestion de la fonction publique territoriale de rhône-alpes et du puy-de-dôme : des missions à recentrer dans un cadre territorial élargi les centres de gestion de la fonction publique territoriale sont des établis-sements publics locaux à caractère administratif régis par la loi du 26 jan-vier 1984 portant diverses disposi-tions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. ces établisse-ments assistent les collectivités locales dans la mise en œuvre du sta-tut des fonctionnaires territoriaux qui représentent un effectif de 1,9 million d’agents. dans le contexte d’émiette-ment communal propre à la france, les centres de gestion sont d’abord les interlocuteurs des communes et des établissements publics employant moins de 350 fonctionnaires, pour les-quels l’affiliation est obligatoire. au-delà de ce seuil, l’affiliation est facul-tative. à partir des contrôles effectués par la chambre régionale des comptes d’auvergne, rhône-alpes sur neuf centres de gestion, la cour constate que les centres de gestion se sont dis-persés dans l’exercice de leurs mis-sions, que leur financement aboutit à la constitution d’excédents et que leur cadre territorial est devenu trop étroit. elle préconise de les recentrer sur leur vocation d’instrument d’unifi-cation de la fonction publique territo-riale, au besoin en redéfinissant leur cadre d’intervention. les centres de gestion se sont disper-sés dans l’exercice de leurs missions les centres de gestion éprouvent des difficultés dans l'exercice de leurs mis-sions obligatoires. s'ils organisent chaque année la conférence régionale sur l'emploi, ils ne réalisent pas tous le bilan de l'emploi public dans leur département. de plus, les différents travaux réalisés jouent un rôle modeste en matière de gestion prévi-sionnelle des effectifs. l'organisation des concours et exa-mens, qui est une mission essentielle des centres de gestion, est affectée par les phénomènes des « reçus-col-lés » et de l'absentéisme des candi-dats qui renchérissent leur coût. dans le même temps, les centres de gestion ont développé une interpréta-tion extensive de leurs missions facul-tatives, notamment par des mises à disposition de contractuels. 2 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 84</Page><Page Number="85">85 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes les centres de gestion de la fonction publique territoriale de rhône-alpes et du puy-de-dôme ils proposent également des presta-tions ne relevant pas de leur champ de compétence comme l’assistance à l’archivage communal, le conseil juri-dique et l’assistance informatique que d’autres intervenants, publics ou pri-vés, peuvent fournir . des excédents financiers le principe d’un financement fléché des missions posé par la loi n’est pas systématiquement respecté du fait des insuffisances de la comptabilité analytique. la plupart des centres de gestion de la fonction publique territoriale dispo-sent d’importants excédents finan-ciers liés en particulier au mode de calcul des cotisations assises sur la masse salariale et très généralement fixées au taux maximum. dans le contexte très contraint des finances publiques, les taux de cotisa-tion devraient être, à tout le moins, ajustés aux besoins. un cadre territorial devenu trop étroit enfin, le cadre territorial dans lequel les centres de gestion interviennent paraît devoir être repensé. la loi du 19 février 2007 a initié la régionalisation de certaines de leurs missions, laquelle se trouve renforcée du fait de la gestion dématérialisée des carrières, de la bourse de l’emploi ou des inscriptions aux concours sur des plates-formes interrégionales. si les centres de gestion ont pu consti-tuer une réponse à l’émiettement communal, la réforme territoriale en cours pourrait justifier leur adapta-tion. le relèvement du seuil de popu-lation des intercommunalités pourrait en effet faire sortir nombre d’entre elles de l’affiliation obligatoire et les nouvelles intercommunalités pour-raient atteindre une taille critique leur permettant d’assurer certains aspects de la gestion des agents de leurs com-munes membres. dans ce contexte, à partir des exem-ples des centres de gestion de la fonc-tion publique territoriale de la région rhône-alpes et du puy-de-dôme, la cour préconise un recentrage de leurs missions sur la gestion de la carrière des fonctionnaires territoriaux et un ajustement strict des financements aux besoins réels qui en découlent.</Page><Page Number="86">86 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes les centres de gestion de la fonction publique territoriale de rhône-alpes et du puy-de-dôme la cour formule les recommanda-tions suivantes : à l’état : –préciser la rédaction de l’article 25 de la loi du 26 janvier 1984, afin de mieux définir les missions faculta-tives que les centres de gestion peu-vent exercer . aux centres de gestion : –ajuster les recettes aux besoins réels de financement, notamment en modulant les taux de cotisation. recommandations</Page><Page Number="87">87 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes les attributions gratuites d’actions de cdc entreprises, filiale de la caisse des dépôts et consignations : les dérives d’un dispositif d’actionnariat salarié public un plan d’attributions gratuites d’ac-tions (paga) a été mis en place fin 2007 au profit des salariés d’une filiale à 100 % de la caisse des dépôts et consignations, cdc entreprises. il a conduit à distribuer , entre décembre 2007 et novembre 2010, 28 952 actions gratuites de préférence (13) . au 31 décembre 2012, les actions de pré-férence concernaient 60 salariés de cdc entreprises, qui détenaient 5,26 % du capital. la conception du plan d’attributions d’actions gratuites (paga) : des objectifs mal définis, un dispositif verrouillé les raisons justifiant la mise en place d’un plan d’attributions gratuites d’ac-tions au profit des salariés de cdc entreprises restent peu convain-cantes. la mise en place du paga s’apparente à la transposition à une filiale à 100 % publique et gérant des fonds très majoritairement d’origine publique, d’un mécanisme de carried interest appliqué usuellement dans les socié-tés de capital investissement du sec-teur concurrentiel. le mécanisme du carried interest implique, par ailleurs, un investissement financier personnel de la part des collaborateurs, ce qui n’était pas le cas des bénéficiaires du paga. les actions de préférence attribuées gratuitement par cdc entreprises à ses salariés donnaient droit à un divi-dende prioritaire, égal à 20 % du béné-fice distribuable. sous couvert d’ac-tionnariat salarié, une forme de rému-nération complémentaire a ainsi été mise en place pour les salariés de cdc entreprises. 3 _________ 13) le capital d’une société peut être constitué d’actions ordinaires et/ou d’actions de préfé-rence. une action de préférence est une action avec ou sans droit de vote, à laquelle sont atta-chés, à titre permanent ou temporaire, des droits particuliers. dans le cas de cdc entreprises, les actions de préférence étaient des actions à dividende prioritaire, sans droit de vote.</Page><Page Number="88">88 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes les modalités de ce dispositif se sont avérées très favorables aux salariés et contraignantes pour la société et sa maison mère. lors de la mise en place du paga, les risques pour la société et sa maison mère n’ont pas été suffi-samment expertisées et leurs effets anticipés. la mise en œuvre du paga : des évo-lutions mal anticipées, des dérives non corrigées la mutation profonde de l’activité de cdc entreprises, caractérisée par une croissance importante des actifs qui lui ont été confiés en gestion, notam-ment à partir de 2009, à la suite de la crise financière, avec la création du fonds stratégique d’investissement (fsi) puis du programme des investis-sements d’avenir (pia), a entraîné mécaniquement une augmentation très forte des dividendes distribués. les dividendes versés aux bénéfi-ciaires d’actions gratuites au titre de l’exercice 2009 (3,30 m) ont ainsi été de 80 % supérieurs à l’estimation réalisée en 2007 (1,80 m). cette mutation n’a pas été prise en compte par cdc entreprises et par la caisse des dépôts et consignations. aucun mécanisme n’a été mis en place pour tenter de corriger les effets non anticipés du dispositif. le premier dividende, versé aux sala-riés en 2010 pour un montant global de 3,30 m, a été calculé sur la base du bénéfice distribuable 2009 de cdc entreprises, qui se composait du solde de report à nouveau 2006, des mises en réserves des exercices 2007 et 2008, et du résultat 2009. la prise en compte des mises en réserve des exer-cices 2006 à 2008 est contestable dans son principe. elle visait à confé-rer dans les faits un caractère rétroac-tif au dispositif du paga, contournant ainsi le lien entre la possession d’une action et le droit à dividende. ne s’agissant pas d’un engagement juri-dique, il aurait été possible de distri-buer à la caisse des dépôts et consi-gnations les résultats des exercices 2007 et 2008, dans un contexte mar-qué en 2008 par les premières pertes de l’histoire de la caisse. ce constat montre que cdc entreprises a fait preuve, à l’égard de sa maison mère, d’une transparence insuffisante. elle aurait été d’autant plus nécessaire que les salariés et les mandataires sociaux de la société étaient les bénéficiaires de ce paga. il souligne, plus généralement, les failles dans la gouvernance interne de la caisse des dépôts et consignations et dans sa capacité à connaître et à gérer les rémunérations dans ses filiales. il illustre, enfin, les risques d’une gou-vernance sans contrôle externe, dans la mesure où les organes de gouver-nance de cdc entreprises se compo-saient uniquement de représentants de la caisse et de dirigeants de cdc entreprises. le dénouement du dispositif : un rachat coûteux pour la caisse, un effet d’aubaine pour les salariés un terme a été mis au mécanisme d’attributions d’actions gratuites de cdc entreprises dans le cadre de la création de bpifrance (ou banque les attributions gratuites d’actions de cdc entreprises, filiale de la caisse des dépôts et consignations</Page><Page Number="89">89 les attributions gratuites d’actions de cdc entreprises, filiale de la caisse des dépôts et consignations synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes publique d’investissement - bpi). la caisse a racheté les actions gratuites encore détenues par les salariés avant l’apport des actifs de cdc entreprises à bpifrance. la majorité des actions gratuites détenues par les salariés ont été ache-tées à la valeur d’apport à la bpi, soit un prix par action de 318,50 . ce prix élevé, notamment au regard de la vocation initiale « d’intéressement » du dispositif paga, constitue un effet d’aubaine lié à la création de la bpi. il survient de plus à l’occasion de l’ap-port d’une entité publique, cdc entreprises, à une autre entité publique, la bpi, et il concerne des salariés du secteur public qui ont rejoint, pour l’essentiel, le nouveau groupe. la caisse des dépôts et consignations n’a pas tenté de diminuer l’effet d’au-baine né des changements de circons-tances, qui ont de facto bénéficié aux intéressés. la cour formule les recommanda-tions suivantes à l’adresse du direc-teur général de la caisse des dépôts et consignations : –doter la direction des res-sources humaines du groupe de moyens de contrôle renforcés à l’égard de la politique de rémunéra-tion des filiales de la caisse ; –élaborer un référentiel de rémunérations pour l’ensemble du groupe cohérent avec la vocation d’intérêt général de la caisse ; –mettre en place un dispositif recensant, de manière exhaustive, les rémunérations des cadres dirigeants au sein du groupe caisse des dépôts. recommandations</Page><Page Number="90">le rapport public annuel 2015 le suivi des recommandations synthèses</Page><Page Number="91">ces synthèses sont destinées à faciliter la lecture et l’utilisa-tion du rapport de la cour des comptes. seul le rapport engage la cour des comptes. les réponses des administrations et autres organismes inté-ressés sont insérées dans le rapport. g avertissement</Page><Page Number="92">3 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes introduction chargée de s’assurer du bon emploi des deniers publics, la cour des comptes examine les gestions, les politiques et les comptes publics, et se prononce sur leur conformité aux règles et normes applicables, ainsi que sur l’efficience et l’ef-ficacité des actions conduites. au-delà de ce qui constitue ainsi le cœur de sa mission, elle a été amenée, notamment depuis le début des années 2000, à répondre également à deux attentes complémentaires et récurrentes : d’une part, proposer des solutions aux insuffisances qu’elle identifie ; d’autre part, veiller aux suites que les déci-deurs publics donnent à ses interventions. progressivement, le législateur a érigé ces deux attentes en obligations que la cour est désormais tenue de remplir . elle s’y attache en généralisant, dans ses travaux, la formulation de recomman-dations et en systématisant l’examen périodique des suites qui leur sont réser-vées. les chambres régionales et territoriales des comptes se sont engagées dans la même voie en 2013. l ’examen par la cour des suites données à ses interventions repose sur l’organi-sation suivante (1) : • au début de chaque contrôle, une analyse approfondie des suites auxquelles ont donné lieu les observations formulées à l’issue du contrôle précédent ; • entre deux contrôles périodiques, si le besoin s’en fait sentir , la réalisation d’un contrôle dit de suite, circonscrit à l’examen des suites du contrôle précédent, ou l’anticipation du prochain contrôle approfondi ; • enfin, avec le nouvel article l. 143-10-1, introduit dans le code des juridictions financières par la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011, le législateur a institutionnalisé le suivi des interventions de la cour , en lui fixant une configura-tion particulièrement ambitieuse et en posant des obligations à la fois pour les destinataires des observations et pour la cour elle-même : - les destinataires des observations définitives de la cour sont tenus de lui fournir des comptes rendus des suites qu’ils leur ont données ; - pour sa part, la cour présente ces suites dans son rapport public annuel, sur la base des comptes rendus fournis. _________ 1) ces principes sont repris dans les normes professionnelles : recueil des normes profession-nelles, chapitre 3 – c.</Page><Page Number="93">le présent fascicule présente d’abord les résultats globaux du suivi effectué par la cour de l’ensemble de ses recommandations rendues publiques au cours des années 2011 à 2013 (chapitre i). il rassemble ensuite les synthèses de 11 enquêtes de suivi à laquelle elle a procédé. ces 11 textes sont regroupés en trois catégories, chacune matérialisée par une couleur , selon le degré de mise en œuvre des recommandations précédemment formulées par les juridictions financières : - première catégorie (vert) (chapitre ii) : la cour constate des progrès (2) ; - deuxième catégorie (orange) (chapitre iii) : la cour insiste (7) ; - troisième catégorie (rouge) (chapitre iv) : la cour alerte (2). la formulation et le suivi des recommandations selon la norme issai 300 le suivi des recommandations et la publication des travaux de la cour des comptes répondent aux normes professionnelles et directives de bonne pra-tique pour les auditeurs du secteur public approuvées par l'organisation inter-nationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (intosai). à cet effet, la norme issai 300 énonce pour les contrôles de performance des principes fondamentaux relatifs à la formulation et au suivi des recommanda-tions. elle prévoit que « les auditeurs doivent veiller à formuler des recommanda-tions constructives susceptibles de contribuer de façon significative à remé-dier aux faiblesses ou aux problèmes mis au jour lors de l’audit ». des critères de qualité sont énoncés. en particulier , les recommandations doivent « traiter les causes des problèmes et/ou des faiblesses », elles doivent être formulées « de façon à éviter les truismes et ne pas se contenter de renverser les termes des conclusions d’audit ». le destinataire de chaque recommandation, de même que la personne chargée de prendre toute initiative, doivent être iden-tifiés et cités. il convient de mentionner le sens et la pertinence des recom-mandations, en indiquant « comment ces dernières vont contribuer à amélio-rer la performance ». cette norme a été transposée dans les normes professionnelles de la cour des comptes. introduction 4 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes</Page><Page Number="94">chapitre i - le suivi des recommandations en 2014 . . . . . . . . . . . . . .7 chapitre ii - la cour constate des progrès . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 1 les avoirs bancaires et les contrats d’assurance-vie en déshérence : une protection renforcée des épargnants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 2 le chômage partiel : un dispositif rénové, insuffisamment utilisé . . . . . .16 chapitre iii - la cour insiste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1 la gestion des chercheurs : des améliorations encore nécessaires . . . . .21 2 les soins palliatifs : une prise en charge toujours très incomplète . . . . .24 3 la gestion du conseil économique, social et environnemental : une volonté de réforme, des efforts à poursuivre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 4 l ’établissement public d’aménagement de la défense seine arche : une remise en ordre inachevée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29 5 le chantier de jussieu et la conduite des grandes opérations immobilières des universités franciliennes : des enseignements à tirer . . . . . . . . . . . . . . .31 6 la société « château de versailles spectacles » : des progrès à consolider . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 7 les opérations immobilières du ministère des affaires étrangères en région parisienne : un bilan insatisfaisant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 chapitre iv - la cour alerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39 1 le réseau des sous-préfectures : entre statu quo et expérimentation . .41 2 un exemple d’investissements publics locaux mal planifiés : les aéroports de dole et dijon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43 5 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes sommaire le suivi des recommandations de la cour</Page><Page Number="95"></Page><Page Number="96">chapitre i le suivi des recommandations en 2014</Page><Page Number="97">le suivi des recommandations en 2014 le degré de mise en œuvre des recommandations formulées par la cour ayant fait l’objet d’une publication au cours des trois dernières années constitue le principal indicateur de performance du programme du budget de l’état (pro-gramme 164 - cour des comptes et autres juridictions financières) relatif aux juri-dictions financières. cet indicateur est défini comme la part, dans les recommandations les plus significatives formulées au cours de la période, de celles qui ont été suivies d’une mise en œuvre effective. pour être considérée comme effective, la mise en œuvre ne doit pas nécessairement être totale ; elle peut n’être que partielle. 2012 (suivi des recommanda-tions formulées en 2009, 2010 et 2011) 2013 (suivi des recommanda-tions formulées en 2010, 2011 et 2012) 2014 (suivi des recommanda-tions formulées en 2011, 2012 et 2013) progression du nombre de recommanda-tions entre les suivis 2012 et 2014 nombre de recommanda-tions suivies 1 213 1 671 1 924 58,6 % dont recom-mandations partiellement ou totalement mises en oeuvre 862 1 033 1 343 55,8 % soit 71,1 % 62 % 69,8 % évolution de l’indicateur de suivi des recommandations pour les trois dernières années source : cour des comptes 8 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes</Page><Page Number="98">9 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes en raison de l’augmentation du nombre de publications de la cour , le nombre de recommandations formulées et suivies a nettement progressé en 2014 (1 924 recommandations suivies en 2014 contre 1 671 en 2013 et 1 213 en 2012). en effet, les années 2012 et 2013 sont toutes les deux marquées par un niveau important de publications, avec un impact fort sur le nombre de recommanda-tions à suivre en 2014. par ailleurs, depuis 2012, la publication des référés et des recommandations en découlant est quasi systématique. l ’indicateur de suivi des recommandations progresse de 7,8 points passant de 62 % en 2013 à 69,8 % en 2014. ainsi, sur 1 924 recommandations suivies en 2014, le nombre de recommandations partiellement ou totalement suivies est de 1 343. la hausse de l’indicateur en 2014 s’explique par deux facteurs : un plus fort taux de réalisation globale en 2014, notamment pour les recommandations émises en 2011 et 2012, et l’amélioration de la qualité du suivi des recommandations désormais systématisé. le suivi des recommandations en 2014</Page><Page Number="99"></Page><Page Number="100">chapitre ii la cour constate des progrès 1 - les avoirs bancaires et les contrats d’assurance-vie en déshérence : une protection renforcée des épargnants 2 - le chômage partiel : un dispositif rénové, insuffisamment utilisé</Page><Page Number="101"></Page><Page Number="102">13 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 1 les avoirs bancaires et les contrats d’assurance-vie en déshérence : une protection renforcée des épargnants la situation des avoirs bancaires et des contrats d’assurance-vie en dés-hérence soulève d’importants enjeux de protection des épargnants, que la cour a mis en lumière dans une com-munication réalisée à la demande du président de la commission des finances de l’assemblée nationale. les avoirs bancaires peuvent tomber en déshérence soit parce que leur titu-laire, encore en vie, n’est pas localisa-ble, soit parce que son décès n’est pas connu de l’établissement ou que, même connu, aucun héritier ne s’est manifesté. dans la communication au parlement de juin 2013, l’encours des avoirs bancaires en déshérence était estimé à environ 1,2 md, au mini-mum. les contrats en déshérence désignent les sommes dues au titre des contrats d’assurance-vie qui ne sont pas redis-tribuées aux bénéficiaires désignés dans les contrats malgré le décès des souscripteurs. dans sa communica-tion, la cour avait estimé les contrats d’assurance-vie et de capitalisation en déshérence, recouvrant les presta-tions d’assurance-vie non versées trois ans après le décès de l’assuré ou deux ans après le terme du contrat ainsi que les contrats de capitalisation non réclamés dix ans après le terme du contrat à un minimum de 2,76 md en 2011. sur les 17 recommandations que la cour avait formulées, 12 ont été plei-nement mises en œuvre dans le cadre de la loi du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance-vie en déshé-rence, trois l’ont été partiellement et deux seulement n’ont pas été mises en œuvre. la loi du 13 juin 2014 renforce la protection des titulaires de comptes bancaires inactifs la communication au parlement sou-lignait que les avoirs bancaires inac-tifs, puis en déshérence, étaient régis par un cadre juridique lacunaire. la seule obligation légale à la charge des banques concernant les avoirs ban-caires en déshérence était celle de leur reversement à l’état aux termes de la prescription trentenaire. le code monétaire et financier ne comprenait pas, en revanche, d’obligations parti-culières concernant les comptes inac-tifs, c’est-à-dire non mouvementés à l’initiative du client et pour lesquels ce dernier ne s’était pas manifesté.</Page><Page Number="103">14 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes les avoirs bancaires et les contrats d’assurance-vie en déshérence : une protection renforcée des épargnants comme l’avait recommandé la cour , la loi du 13 juin 2014 crée un cadre juri-dique spécifiquement applicable aux comptes bancaires inactifs. les princi-paux apports sont les suivants : - l’obligation pour les établissements de crédit de recenser chaque année les comptes inactifs et de transférer , au terme d’un certain délai (trois ans après le décès du titulaire, dix ans après le dernier mouvement du compte enregistré), à la caisse des dépôts et consignations, les fonds non réclamés ; - diverses obligations à la charge des établissements de crédit et de la caisse, destinées à protéger les droits des épargnants. il s’agit en particulier de l’information des clients, mais aussi du plafonnement des frais bancaires prélevés sur les comptes inactifs par les banques, ainsi que l’obligation, pour la caisse, de ne pas entamer le capital des avoirs bancaires transfé-rés. la loi du 13 juin 2014 comporte éga-lement des garanties nouvelles pour les bénéficiaires de contrats d’assu-rance-vie la communication au parlement sou-lignait que, depuis la loi du 17 décem-bre 2007, les assureurs avaient l’obli-gation explicite d’identifier leurs assu-rés décédés et de rechercher les béné-ficiaires des contrats d’assurance-vie. cette loi n’était cependant pas inté-gralement appliquée par les assu-reurs, alors même que son entrée en vigueur datait de plus de six ans. la loi du 13 juin 2014 prévoit une meilleure information des souscrip-teurs de contrats d’assurance-vie ainsi que des obligations renforcées à l’égard des assureurs en matière d’identification des assurés décédés. elle prévoit également le transfert obligatoire à la caisse des dépôts et consignations des sommes dues au titre des contrats sur la vie et des bons ou contrats de capitalisation qui ne font pas l’objet d’une demande de ver-sement des prestations ou du capital à l’issue d’un délai de dix ans à comp-ter de la date de connaissance du décès par l’assureur ou de l’échéance du contrat. les notaires voient leur rôle renforcé la communication au parlement sou-lignait que l’absence de connaissance du décès de leurs clients par les banques était, en partie, liée au fait que les notaires n’avaient pas de droit propre à consulter , lors des succes-sions, le fichier des comptes bancaires (ficoba), qui recense l’ensemble des comptes bancaires ouverts en france. elle recommandait donc de rendre obligatoire la consultation par les notaires de ficoba dans le cadre d’une succession. la loi du 13 juin 2014 met en œuvre cette recomman-dation, en allant même au-delà puisqu’elle prévoit un accès des notaires au fichier des contrats d’assu-rance-vie, appelé ficovie.</Page><Page Number="104">15 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes les avoirs bancaires et les contrats d’assurance-vie en déshérence : une protection renforcée des épargnants si le nouveau dispositif législatif ne prend effet qu’au 1 er janvier 2016, des modifications de comportement des acteurs sont déjà notables on relève une prise de conscience du sujet par les professionnels. surtout, l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (acpr) a renforcé ses contrôles. la commission des sanc-tions de l’acpr a rendu le 7 avril 2014, le 31 octobre 2014 et le 19 décembre 2014, trois décisions de sanctions pécuniaires lourdes. d’importants chantiers techniques et juridiques restent à mener pour assu-rer la mise en œuvre rapide du dispo-sitif législatif. la cour maintiendra une vigilance particulière sur ces enjeux de protec-tion des épargnants. elle continuera d’assurer un suivi rapproché de la mise en œuvre du dispositif concer-nant les avoirs bancaires et les contrats d’assurance-vie en déshé-rence.</Page><Page Number="105">2 le chômage partiel : un dispositif rénové, insuffisamment utilisé dans son rapport public thématique intitulé « le marché du travail : face à un chômage élevé, mieux cibler les politiques » (2) (janvier 2013), la cour avait constaté un recours insuffisant au dispositif du chômage partiel, jugé complexe et peu incitatif, malgré des modifications intervenues à de multi-ples reprises depuis le début de la crise en 2008. elle avait recommandé de fusionner les dispositifs existants et d’améliorer l’attractivité du chô-mage partiel pour les entreprises. l ’allemagne, qui a connu en 2009 un recul du pib plus important que celui de la france, a mieux sauvegardé ses emplois grâce au chômage partiel, massivement financé par l’assurance chômage outre-rhin. en france en revanche, le dispositif, principalement financé par l’état, est demeuré cir-conscrit à titre principal aux grandes entreprises du secteur industriel (notamment automobile). l ’enjeu principal de la réforme interve-nue avec la loi du 14 juin 2013 de sécurisation de l’emploi résidait dans la définition d’un nouveau dispositif, l’activité partielle, incitatif pour les pme. un dispositif simplifié et plus incita-tif pour les entreprises la loi du 14 juin 2013 a simplifié le dis-positif en instaurant une allocation unique, cofinancée par l’état et l’unédic, et en supprimant l’obligation de conventionnement des entreprises avec l’état pour bénéficier du régime le plus favorable. les formalités admi-nistratives ont été allégées (les procé-dures sont désormais dématériali-sées), avec des périodes de chômage partiel autorisé plus longues (six mois renouvelables) et le plafond de 1 000 heures par an et par salarié confirmé. les incitations financières ont été revues : le « reste à charge » par heure chômée pour les employeurs est dé-sormais limité à 31 % pour une rému-nération égale à trois fois le smic (il est nul pour une rémunération égale à un smic), tandis que le taux de rem-placement pour les salariés a été dimi-nué. le coût de l’allocation d’activité par-tielle versée aux employeurs par l’agence de service et de paiement (asp) s’est élevé à environ 220 m en 2014. le montant horaire de 16 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes _________ 2) cour des comptes, rapport public thématique : le marché du travail : face à un chômage élevé, mieux cibler les politiques. la documentation française, janvier 2013, 170 p. , disponible sur www.ccomptes.fr</Page><Page Number="106">17 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes le chômage partiel : un dispositif rénové, insuffisamment utilisé l’allocation (plus de 80 % du smic brut horaire) est pris en charge à 60 % environ par l’état, le reste étant financé par l’unédic sur les fonds de l’assurance chômage. la réalisation de stages de formation professionnelle pendant les périodes de chômage a été encouragée par deux mesures : le champ des forma-tions éligibles a été étendu et le taux de remplacement pour les salariés porté à 100 % de la rémunération nette pendant les périodes de forma-tion. la cour constate que la réforme de 2013 est conforme à ses recomman-dations. un nouveau régime à promouvoir et à évaluer il est encore trop tôt pour pouvoir mesurer les effets de la réforme sur le comportement des entreprises, mais il semble que le nombre de demandes d’autorisation soit en hausse et que davantage d’entreprises aient recours au chômage partiel. désormais, les pouvoirs publics met-tent l’accent sur le rôle que les direccte sont appelées à jouer auprès des entreprises et des réseaux professionnels pour faire connaître ce dispositif rénové dans l’éventail des outils de sauvegarde de l’emploi et accroître son utilisation auprès des entreprises qui n’y avaient pas habi-tuellement recours, particulièrement des pme. en l’absence de données individuelles permettant de suivre le parcours pro-fessionnel des salariés concernés par le chômage partiel, aucune évaluation de l’impact de ce dispositif sur le maintien de l’emploi n’a jusqu’à pré-sent pu être réalisée. l ’évolution du système d’information ouvre de nou-velles perspectives en ce domaine, qui devraient permettre de construire une démarche d’évaluation. la cour formule ainsi les recomman-dations suivantes : –se doter des outils permettant de mesurer l’impact du dispostif sur deux points : - la mise à profit des périodes de chômage partiel pour améliorer l’adaptation des salariés au poste de travail, et la sécurisation de leurs par-cours professionnels ; - le maintien durable des salariés concernés dans leur emploi. recommandations</Page><Page Number="107"></Page><Page Number="108">chapitre iii la cour insiste 1 - la gestion des chercheurs : des améliorations encore nécessaires 2 - les soins palliatifs : une prise en charge toujours très incomplète 3 - la gestion du conseil économique, social et environnemental : une volonté de réforme, des efforts à poursuivre 4 - l’établissement public d’aménagement de la la défense seine arche : une remise en ordre inachevée 5 - le chantier de jussieu et la conduite des grandes opérations immobilières des universités franciliennes : des enseignements à tirer 6 - la société « château de versailles spectacles » : des progrès à consolider 7 - les opérations immobilières du ministère des affaires étrangères en région parisienne : un bilan insatisfaisant</Page><Page Number="109"></Page><Page Number="110">21 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 1 la gestion des chercheurs : des améliorations encore nécessaires les huit établissements publics à caractère scientifique et technolo-gique (epst) (3) comptent 16 662 chercheurs statutaires en activité en 2013 contre 17 005 en 2006, pour une masse salariale de 1,67 md. le cnrs concentre à lui seul les deux tiers de l'effectif. une amélioration de l’accueil des jeunes chercheurs la montée en puissance du finance-ment de la recherche sur projet depuis 2006 et la clarification de la situation juridique des jeunes chercheurs ont amélioré les conditions d’accueil des post-doctorants. ainsi, les effectifs de chercheurs contractuels dans les epst ont fortement crû ( 22 % entre 2008 et 2013) et représentent aujourd’hui un tiers des chercheurs (contre un cinquième en 2006). cette amélioration, très positive pour l’attractivité de la recherche française, engendre néanmoins un risque de précarisation des jeunes chercheurs dont les établissements ont pris conscience, mais qui doit être maîtrisé par les laboratoires au moment du recrutement. un recrutement des chercheurs sta-tutaires sans lien avec les priorités nationales l ’opportunité qu’offrait la grande vague de départs à la retraite des années 2000 (entre 2006 et 2013, plus de 20 % des chercheurs en activité en 2006 sont partis à la retraite) pour orienter les recrutements vers les grandes priorités de recherche n’a pas été saisie. la capacité d’affecter des chercheurs en fonction des axes prio-ritaires de la stratégie nationale de recherche et d’innovation (snri) repose majoritairement sur les contractuels, recrutés pour des durées déterminées, en contradiction avec la durée des projets. depuis 2006, le rythme de recrute-ment des chercheurs statutaires a sensiblement baissé et la diminution prévue des départs à la retraite au cours des prochaines années laisse présager la poursuite de cette ten-dance. dans ce contexte, afin de mieux répondre aux priorités scienti-fiques et de mieux anticiper les évolu-tions, la définition d’un plan plurian-nuel de recrutement général et par discipline s’impose, sur la base des _________ 3) centre national de la recherche scientifique (cnrs), institut français des sciences et techno-logies des transports, de l'aménagement et des réseaux (ifsttar), institut national des études démographiques (ined), institut national de la recherche agronomique (inra), institut natio-nal de la santé et de la recherche médicale (inserm), institut national de recherche en infor-matique et automatique (inria), institut de recherche pour le développement (ird), institut national de recherche en sciences et technologies (irstea).</Page><Page Number="111">la gestion des chercheurs : des améliorations encore nécessaires 22 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes capacités budgétaires libérées par les départs. des parcours de carrière à favoriser les candidatures étant de plus en plus nombreuses et le nombre de recrute-ments de chargés de recherche ayant baissé de 22 % entre 2006 et 2013, la sélectivité à l'entrée des epst est de plus en plus forte et l'âge moyen au recrutement augmente sensiblement. il se situe entre 30 et 34 ans, ce qui entraîne plusieurs conséquences en termes de niveau de rémunération, de déroulement de carrière et de consti-tution des droits à la retraite. le « plan carrières » lancé en 2009 a ponctuellement amélioré le déroule-ment de carrière des chercheurs, mais a laissé subsister les principaux pro-blèmes identifiés en 2003 : difficulté à accéder aux grades les plus élevés (25 % à 30 % des chercheurs restent au dernier échelon de chargé de recherche de première classe), faible mobilité des personnels et impact limité de l’évaluation individuelle sur le déroulement de la carrière et sur la rémunération. cette situation est d'autant plus paradoxale que les exi-gences en termes de qualité scienti-fique et d'expérience au moment du recrutement sont croissantes. ces constats risquent de nuire à terme à l’attractivité de la carrière. une politique de rémunération man-quant de cohérence principalement sous l’effet du « plan carrières », la rémunération moyenne brute des chercheurs, traitement indi-ciaire et toutes primes incluses, a pro-gressé entre 2009 et 2013. les évolutions du régime de l’indem-nité spécifique pour fonctions d’inté-rêt collectif permettent aujourd’hui de mieux valoriser la prise de respon-sabilité. en revanche, les modalités d’attribution de la prime d’encadre-ment doctoral et de recherche, qui a succédé à la prime d’excellence scien-tifique, n’apparaissent pas pleinement satisfaisantes et appellent à une réforme pour mieux prendre en compte les résultats de l’évaluation individuelle. par ailleurs, il est anormal que, dans un contexte insuffisamment contrôlé, l’indemnité relative au compte épargne-temps pèse autant sur la masse salariale des établissements, en dépassant parfois les enveloppes affectées aux primes de responsabi-lité ou de performance.</Page><Page Number="112">la gestion des chercheurs : des améliorations encore nécessaires 23 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes en conséquence, la cour formule les recommandations suivantes : au ministère chargé de la recherche : –organiser la remontée des informations et améliorer la coordi-nation des schémas stratégiques des epst (recommandation réitérée) ; –favoriser l’intégration des cher-cheurs statutaires dans le corps des enseignants-chercheurs (recomman-dation réitérée) ; –réformer les modalités d'attri-bution de la prime d'encadrement doctoral et de recherche en l’articu-lant avec l’évaluation individuelle. au ministère et aux établissements publics à caractère scientifique et technologique (epst) : –définir conjointement un plan pluriannuel de recrutement par disci-pline et compétence en fonction des priorités stratégiques ; –améliorer la connaissance de la population des chercheurs contrac-tuels et de leur devenir professionnel en menant des études de suivi de cohortes ; –contrôler strictement la mise en œuvre du compte épargne-temps et en limiter l'impact budgétaire. aux epst : –mieux sélectionner les candi-dats au post-doctorat afin de les ins-crire dans une véritable perspective professionnelle. recommandations</Page><Page Number="113">synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 24 2 les soins palliatifs : une prise en charge toujours très incomplète la cour avait constaté en 2007 la len-teur avec lesquels les soins palliatifs s’étaient développés en france. elle avait appelé à la poursuite d’une poli-tique active en ce domaine, reposant sur une meilleure évaluation des besoins, remédiant aux disparités géo-graphiques, et mettant l’accent sur leur développement à domicile et dans le secteur médico-social. depuis, un programme national de développement des soins palliatifs a été mis en place en 2008, cette thé-matique constituant alors, avec le cancer et la maladie d’alzheimer , une des trois grandes priorités gouverne-mentales de santé publique. la cour s’est attachée à mesurer si ce pro-gramme avait permis une meilleure réponse aux demandes des patients et de leurs familles. un accès aux soins palliatifs encore globalement très insuffisant l ’observatoire national de la fin de vie a procédé en 2011, ainsi que la cour l’avait recommandé, à une première estimation de la population suscepti-ble de bénéficier de soins palliatifs. selon cette étude, sur les 535 451 personnes décédées en 2008, 64 % étaient susceptibles de nécessiter des soins palliatifs. aucune estimation globale du nom-bre des personnes ayant effective-ment bénéficié de soins palliatifs sur une année donnée n’est disponible. cette absence de données actualisées fiables et complètes traduit la diffi-culté persistante à faire de la démarche palliative une réelle priorité de santé publique, contrairement à d’autres pays où elle est beaucoup plus développée, notamment dans les pays anglo-saxons. seules existent des informations partielles qui souli-gnent un recours limité à ces soins, avec toutefois une tendance à l’aug-mentation entre 2009 et 2013. à l’hô-pital, seul un tiers des 238 000 patients décédés en 2009 lors d’une hospitalisation en court séjour et sus-ceptibles de nécessiter des soins pal-liatifs en auraient effectivement béné-ficié. un développement resté prioritaire-ment centré sur l’hôpital le programme de développement des soins palliatifs a cherché à structurer trois niveaux de prise en charge, de la plus simple (lits banalisés) à la plus complexe (unités spécialisées), en pas-sant par l’identification de lits spécifi-quement consacrés aux soins pallia-tifs dans les différents services, avec dans les trois cas le soutien par des</Page><Page Number="114">synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 25 les soins palliatifs : une prise en charge toujours très incomplète équipes mobiles de soins palliatifs, pouvant venir en appui des différents services de l’établissement. les objectifs fixés par le programme ont dans l’ensemble été atteints pour ce qui est de la création des lits. s’agissant des équipes mobiles, mal-gré leur développement, se consta-tent de fortes disparités dans leurs moyens et dans leurs pratiques. de fortes inégalités territoriales, à la fois régionales et infrarégionales, demeu-rent malgré ces progrès : les taux d’équipement varient considérable-ment d’un territoire à l’autre, sans cohérence. des modalités de financement incita-tives ont aidé au développement des soins palliatifs en court séjour et en hospitalisation à domicile, mais tel n’est pas encore le cas en moyen et long séjour . la formation des méde-cins et des personnels paramédicaux, principal vecteur de diffusion de la démarche palliative, a progressé, mais reste très insuffisante. une prise en charge extra-hospita-lière toujours à construire les progrès ont été beaucoup plus limités dans les prises en charge au domicile, alors qu’il s’agit de l’aspira-tion très majoritaire des patients. il en est de même au sein des établisse-ments accueillant des personnes âgées dépendantes (ehpad). la coordination des professionnels de ville, des réseaux de soins palliatifs, de l’hospitalisation à domicile et des ser-vices de soins infirmiers à domicile apparaît encore souvent déficiente. l ’évolution des pathologies et des modes de traitement rend pourtant particulièrement indispensable une prise en charge globale et décloison-née. l ’assurance maladie n’a au demeurant pas mis au service de cette priorité les conventions qu’elle négo-cie avec les différentes professions de santé. l ’accompagnement des patients requérant des soins palliatifs au sein des ehpad se heurte notamment à leur faible médicalisation et à un déve-loppement insuffisant des interven-tions des équipes mobiles de soins palliatifs et des services d’hospitalisa-tion à domicile. le soutien à l’entourage des malades demeure très faible. le congé de soli-darité familiale n’a été effectivement créé qu’en 2008, neuf ans après la loi qui l’a institué. il est peu utilisé. la mise en place de l’allocation d’accom-pagnement des personnes en fin de vie n’est intervenue de fait qu’en 2010, cinq ans après la proposition faite en ce sens par une mission parle-mentaire. le dispositif, limité (prises en charge par l’assurance maladie d’heures d’aide à domicile et de maté-riel), apparaît mal connu et peu mobi-lisé. *** des trois priorités de santé publique déclarées en 2008, la politique de développement des soins palliatifs apparaît ainsi comme celle qui, malgré</Page><Page Number="115">les progrès réalisés, a le moins réussi à modifier les perspectives. la vision est demeurée institutionnelle, centrée sur l’hôpital, et encore souvent marquée par une culture médicale essentielle-ment curative et technique, quand les patients et leur entourage aspirent par priorité à une prise en charge à domicile et à un accompagnement soucieux d’humanité. alors même que le vieillissement grandissant de la population et l’évo-lution des pathologies laissent antici-per une demande encore accrue, adapter notre système de soins à ces attentes doit demeurer une priorité. la cour formule ainsi les recomman-dations suivantes : –maintenir une politique claire-ment identifiée de développement des soins palliatifs, soutenue par un plan d’action spécifique, dans le cadre de la stratégie nationale de santé (recommandation réitérée) ; –donner la priorité à la diffusion des prises en charge palliatives à domicile et dans les ehpad (recom-mandation réitérée) ; –mettre au service de cet objec-tif l’accord interprofessionnel en cours de négociation entre l’assu-rance maladie et les différentes pro-fessions de santé pour permettre l’in-tervention à domicile d’équipes pluri-disciplinaires ; –poursuivre également à cette fin le développement des dispositifs d’accompagnement des aidants ; –cibler plus finement l’élargisse-ment des dispositifs de prise en charge à l’hôpital pour permettre la résorption des disparités territo-riales ; –mettre en place des modalités de financement spécifiques des soins palliatifs au sein des structures hos-pitalières de moyen et long séjour , afin de favoriser les prises en charge palliatives de longue durée. recommandations les soins palliatifs : une prise en charge toujours très incomplète 26 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes</Page><Page Number="116">27 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 3 la gestion du conseil économique, social et environnemental : une volonté de réforme, des efforts à poursuivre le conseil économique, social et envi-ronnemental (cese), qui dispose de 140 agents et d’un budget annuel de 38 m, a pour mission d’émettre des avis sur les projets de loi qui lui sont soumis par le gouvernement. depuis la réforme constitutionnelle de 2008 (4) , il peut également être saisi par le parlement et, par voie de péti-tion, sur tout problème de caractère économique, social ou environnemen-tal. un régime financier dérogatoire son régime budgétaire particulier , qui ne respecte pas la séparation entre ordonnateur et comptable, n’est pas justifié. les factures sont réglées plus lentement et la tenue de la comptabi-lité est moins rigoureuse que dans le régime de droit commun alors que la commande publique n’est pas encore pleinement maîtrisée. une gestion du personnel en progrès des progrès sont enregistrés dans le domaine des ressources humaines grâce à l’élaboration d’un référentiel de gestion et l’ébauche d’une gestion dynamique des effectifs reposant davantage sur des agents détachés ou sous contrat. mais l’avancement du personnel demeure trop rapide, le pla-fond d’emploi est surévalué, et le temps de travail est inférieur à la durée légale. de plus, le fondement juridique de la rémunération indemni-taire du personnel, arrêtée par le président, n’est pas établi. une caisse de retraite toujours défici-taire malgré des réformes, la caisse de retraite des anciens membres du conseil demeure durablement défici-taire en raison d’un effort contributif trop faible par rapport au niveau des pensions servies, ce qui contraint le cese à compenser l’écart sur son bud-get ordinaire. *** _________ 4) loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la v e république.</Page><Page Number="117">le conseil économique, social et environnemental : une volonté de réforme, des efforts à poursuivre synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 28 la cour formule les recommanda-tions suivantes : –placer le cese sous un régime budgétaire et comptable conforme aux dispositions du décret du 7 novembre 2012 (recommandation réitérée) ; –poursuivre la réorganisation du temps de travail conformément au cadre réglementaire en vigueur ; –donner une assise réglemen-taire aux dispositifs indemnitaires ; –poursuivre l’ajustement des paramètres de calcul des cotisations et des pensions de retraite (cotisa-tion du double, assiette de calcul, montant de la participation de l’état, etc.) ; –faire évoluer le régime de retraites des membres vers un régime à cotisations définies, n’enga-geant pas l’état au-delà du finance-ment initialement consenti et appli-cable à l’ensemble des pensions non encore liquidées. recommandations la cour recommande en conséquence que le régime comptable du cese soit aligné sur le droit commun, de revoir l’organisation du temps de travail, de conforter l’assise réglementaire des dispositifs indemnitaires et de pour-suivre la réforme du régime de retraite pour assurer son équilibre.</Page><Page Number="118">29 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 4 l’établissement public d’aménagement de la défense seine arche : une remise en ordre inachevée l ’établissement public d’aménage-ment de la défense seine arche (epadesa) est l’héritier de l’établisse-ment public d’aménagement de la défense (epad) créé en 1958 pour contribuer à la création du quartier d’affaires à dimension internationale, construit sur une dalle à la défense. le territoire d’intervention de l’epadesa s’étend sur quatre com-munes : nanterre, puteaux, courbe-voie et la garenne-colombes, repré-sentant 564 hectares. la cour, dans son rapport public annuel 2013, avait présenté plusieurs observations et recommandations relatives à l’epadesa. une amélioration de l’information et une gestion de l’établissement plus rigoureuse au plan interne, l’établissement a assaini sa gestion, en améliorant la qualité de l’information financière qu’il délivre à la tutelle et au conseil d’administration. depuis 2011, l’éta-blissement s’est progressivement doté de documents pluriannuels incluant des prévisions à fin d’affaires et un plan pluriannuel. depuis 2013, ces documents retracent mieux l’état d’avancement des différentes opéra-tions et leur contribution au résultat. en matière salariale, l’établissement applique désormais aux cadres les mêmes plafonds d’augmentation salariale que ceux qui s’appliquent aux autres catégories de salariés de l’éta-blissement. en outre, il surveille davantage cer-tains postes de dépenses. la politique de réduction des dépenses de com-munication a été poursuivie. une incertitude sur le financement de la remise en état du quartier d’af-faires la cour a analysé les changements intervenus depuis 2012 dans la situa-tion et l’environnement de l’epadesa. depuis la naissance en 2007 de l’éta-blissement public chargé de la gestion des équipements du quartier d’af-faires, appelé defacto, l’activité de l’epadesa était entravée par l’incerti-tude qui régnait sur le partage de leurs compétences respectives. la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’af-</Page><Page Number="119">l’établissement public d’aménagement de la défense seine arche : une remise en ordre inachevée 30 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes firmation des métropoles (dite loi maptam) a établi un régime juridique clair des biens et espaces publics : pro-priété de l’epadesa, ils peuvent seu-lement être mis à disposition de l’éta-blissement gestionnaire. en revanche, la question du partage du coût de la remise en état de ces biens, supérieur à 350 m selon l’epadesa (dont 156,8 m pour les tunnels) n’est pas encore résolue, bien que l’article 24 de la loi maptam ait imposé au gouvernement de remet-tre un rapport sur cette question au parlement avant la fin de l’année 2014. les décisions sont donc repor-tées à 2015. une stratégie d’aménagement qui reste à construire par ailleurs, l’epadesa, jusque-là privé de document d’orientations, s’emploie depuis l’automne 2013 à construire un projet stratégique opé-rationnel applicable à l’ensemble de son périmètre d’intervention sur la base des orientations données par l’état. cette élaboration est laborieuse car les incertitudes extérieures qui pèsent sur les grands projets franci-liens, qu’il s’agisse de transport ou de l’organisation de la métropole, se conjuguent aux difficultés internes pour concilier les différents points de vue. les 40 000 emplois nouveaux attendus dans le quartier d’affaires avant 2027 risquent de contribuer à un engorgement croissant des capaci-tés de transport. quant au marché de l’immobilier de bureau, il demeure atone : plus de 440 000 m 2 restaient inoccupés au 1 er trimestre 2014. l ’action de l’epadesa doit s’inscrire dans un processus d’aménagement concerté avec les communes et leurs groupements, dans le respect des pré-progatives de chacun. toutefois la cour a constaté que la conciliation des points de vue a souvent été difficile et met en garde sur les conséquences d’absence de choix clairs qui risque-raient de compromettre l’avenir de l’établissement. tout en prenant acte des progrès accomplis dans la gestion interne de l’epadesa, la cour recommande aux pouvoirs publics et à l’établisse-ment : –d’arrêter rapidement les moda-lités de répartition des coûts de réfection des équipements du quar-tier de la défense ; –d’élaborer un document straté-gique précisant le développement qu’ils entendent donner à ce quartier d’affaires au cours des dix à quinze prochaines années. recommandations</Page><Page Number="120">31 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 5 le chantier de jussieu et la conduite des grandes opérations immobilières des universités franciliennes : des enseignements à tirer en 2014, la cour a mené une enquête de suivi du rapport public thématique publié en 2011 : « le campus de jussieu : les dérives d’une réhabilita-tion mal conduite ». un chantier interminable au coût croissant l ’établissement public d’aménage-ment universitaire de la région île-de-france (epaurif) assure la maîtrise d’ouvrage de l’ensemble des opéra-tions menées sur le campus de jussieu. dix-sept ans après le lance-ment des premiers travaux sur le site, une convention du 8 octobre 2013 entre l’état, l’université pierre et marie curie et l’epaurif a fixé la mission de l’établissement en matière de dés-amiantage et de réhabilitation des bâtiments, ainsi que de relogement et de transfert de leurs occupants. conformément au calendrier fixé par la convention, le secteur « ouest-cen-tre » a été livré en juillet 2014. la livraison du secteur « est », prévue au deuxième trimestre 2015, pourrait subir du retard en raison de travaux de désamiantage non anticipés, tout en restant dans le délai fixé par la convention du 8 octobre 2013. alors que cette convention laissait présager un achèvement des princi-pales opérations en 2015, l’université pierre et marie curie envisage désor-mais une opération de réhabilitation des « barres de cassan », bâtiments situés au nord du campus et qui n’avaient pas été à l’origine intégrés au périmètre de l’opération. ces tra-vaux pourraient être réalisés entre 2015 et 2025 pour un montant final estimé de 249 m (valeur 2012), mais aucun engagement financier n’a encore été pris pour cette opération. la cour avait relevé que le coût prévi-sionnel total de l’opération jussieu n’avait cessé de dériver depuis son lancement : 183 m en 1996, 591 m en 1998, 800 m en 2002, 1,03 md en 2005 et 1,77 md fin 2008. la cour avait évalué en 2011 le coût global de la réhabilitation du campus de jussieu à 1,71 md, correspondant à 1,80 md en valeur 2014. compte tenu du coût complémentaire envisagé sur les « barres de cassan », le montant final prévisionnel du chantier du campus</Page><Page Number="121">le chantier de jussieu et la conduite des grandes opérations immobilières des universités franciliennes 32 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes de jussieu peut être estimé en 2014 à plus de 2 md. l ’apport de l’epaurif aux opéra-tions immobilières des universités : des progrès à confirmer comme la cour l’y invitait en 2011, l’epaurif a signé un contrat d’objec-tifs et de performance avec l’état en 2012. la cour notait que les opérations menées sur le campus de jussieu n’avaient pas fait l’objet d’une défini-tion des objectifs en termes de péri-mètre, de délais et de coûts. désormais, chaque opération est encadrée par une convention définis-sant les paramètres essentiels du pro-jet : nature des missions, délais, condi-tions de financement, mode de gou-vernance, estimation du coût final. le conseil d’administration de l’epaurif, réunissant des représentants de l’état, des collectivités territoriales et du monde universitaire, est régulière-ment informé de la conduite des opé-rations. ces améliorations, ainsi que l’expertise acquise sur le chantier de jussieu, ont permis à l’établissement d’acquérir une légitimité technique auprès du ministère et des établisse-ments universitaires. l ’epaurif était chargé d’environ 40 opérations hors jussieu en 2014, sur lesquelles il intervient à des titres divers (maître d’ouvrage, maître d’ou-vrage délégué, conducteur d’opéra-tion, assistant à la maîtrise d’ouvrage ou expert). depuis 2011, l’établisse-ment a adapté son organisation à la diversification de ses missions, en ren-forçant notamment les équipes char-gées des études préalables et de la programmation immobilière. le ministère de l’enseignement supé-rieur et de la recherche doit cepen-dant affiner sa « doctrine d’emploi » de l’établissement public, en précisant pour quels types d’opérations ou en fonction de quels seuils financiers il pourrait recommander le recours à l’epaurif. compte tenu des nombreux risques (juridiques, financiers, de délais, etc.) auxquels il est exposé, l’epaurif doit encore renforcer sa capacité de contrôle juridique interne de l’établis-sement, achever le chantier d’écriture des procédures entamé en 2011, et améliorer sa qualité comptable afin de mettre fin à la situation actuelle de double comptabilisation des immobi-lisations. l ’immobilier universitaire francilien, un pilotage stratégique à mettre en place comme la cour le préconisait en 2011, l’évolution du cadre normatif applicable aux investissements de l’état et de ses établissements publics a permis de renforcer les phases d’évaluation préalable des projets immobiliers. une nouvelle circulaire relative à l’expertise des projets immobiliers, couvrant l’ensemble des opérations (contrat de projets état-régions, opérations du plan campus, etc.) devrait être publiée au début de l’année 2015.</Page><Page Number="122">33 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes cependant, la diversité des acteurs concourant aux orientations de la politique immobilière de l’enseigne-ment supérieur et de la recherche en île-de-france (universités, commu-nautés d’établissements, établisse-ments d’aménagement) ne facilite pas la cohérence des initiatives en la matière. en 2012, un premier schéma d’implan-tation immobilière des activités d’en-seignement supérieur et de recherche et des équipements de vie étudiante en île-de-france a été élaboré. ce document n’a pas été diffusé et ses orientations sont en partie obsolètes en raison des nombreuses évolutions intervenues depuis 2012, concernant notamment les regroupements d’éta-blissements. le cadre stratégique des grandes opé-rations en île-de-france doit être modernisé. la conception d’un schéma d’ensemble ne peut être confiée à une instance unique telle que le comité des recteurs prévu à l’article r. 222-2 du code de l’éduca-tion. elle doit tenir compte des autres schémas d’organisation (notamment les travaux menés dans le cadre du grand paris en matière d’infrastruc-tures de transport) et des nouveaux enjeux de l’immobilier universitaire (politique de site, transition énergé-tique, développement du numérique, coût de l’exploitation-maintenance). enfin, la stratégie immobilière des éta-blissements ne peut se concevoir qu’en application d’une stratégie de l’enseignement supérieur et de la recherche en île-de-france définie au préalable, l’immobilier n’étant qu’une fonction support mise au service des objectifs premiers des établisse-ments. en conséquence, la cour formule les recommandations suivantes au ministère de l’enseignement supé-rieur et de la recherche : –arbitrer la programmation et le financement des travaux de réhabili-tation des « barres de cassan » envi-sagés par l’université pierre et marie curie ; –définir une doctrine d’emploi de l’epaurif pour la réalisation des projets immobiliers universitaires franciliens ; –mettre en cohérence le schéma d’implantation immobilière prévu par le décret du 26 août 2010 avec la stratégie de l’état en matière d’enseignement supérieur et de recherche en île-de-france et d’amé-nagement du grand paris (recom-mandation réitérée). recommandations le chantier de jussieu et la conduite des grandes opérations immobilières des universités franciliennes</Page><Page Number="123">34 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 6 la société « château de versailles spectacles » : des progrès à consolider créée le 24 décembre 2003, la société « château de versailles spectacles » (cvs) est une société par action sim-plifiée unipersonnelle (sasu), filiale à 100 % de l’établissement public du château, du musée et du domaine de versailles (epv). elle organise notam-ment les « grandes eaux » dans les jar-dins du domaine, les expositions d’art contemporain et la saison musicale de l’opéra royal. dans un référé du 24 septembre 2010, la cour relevait les limites de l’externalisation d’une mission statutaire et les irrégularités afférentes au recueil, par cvs, des recettes de mécénat et à la rémunéra-tion accessoire des agents de l’epv intervenant au profit de cette société. des évolutions positives depuis 2010 cvs est parvenue à développer et à diversifier ses activités. la rentabilité des « grandes eaux » a été accrue. les expositions d’art contemporain constituent désormais un rendez-vous de portée internationale, même si leur impact sur la fréquentation du château peut difficilement être établi en raison de leur gratuité. enfin, long-temps marginale, l’activité musicale s’est considérablement développée avec l’organisation d’une saison orien-tée vers la musique baroque dont la qualité est reconnue et qui rencontre un certain succès auprès du public. le développement et la diversification de l’activité de cvs depuis 2010 se sont traduits par une croissance significa-tive de la société dont le chiffre d’af-faires est passé de 10,50 m en 2009 à 14,5 m en 2013. conformément aux recommanda-tions formulées par la cour en 2010, des progrès ont été accomplis par la société dans la gestion de ses res-sources humaines ainsi que dans sa gouvernance. le rôle du conseil d’ad-ministration de l’epv vis-à-vis de cvs a été affermi. les démarches tendant à sécuriser sa capacité à recevoir du mécénat de la part des entreprises ont été menées à bien. enfin, alors que l’équilibre financier de cvs avait été plusieurs fois ébranlé au cours de la période 2003-2009, la situation s’est consolidée au cours de la période 2010-2013 avec un résultat net annuel proche de l’équilibre, permet-tant de stabiliser les flux entre l’epv et sa filiale. la persistance de fragilités appelle une maîtrise accrue des risques en dépit des progrès constatés, des lacunes demeurent dans les procé-dures applicables aux frais de mission, aux achats et à l’établissement du bilan financier des expositions d’art contemporain. en outre, des risques financiers nouveaux sont apparus au cours des dernières années : le pre-mier tient au montage financier des expositions d’art contemporain, qui</Page><Page Number="124">la société « château de v ersailles spectacles » : des progrès à consolider 35 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes présentent des structures de coûts très variables selon les artistes pré-sentés et reposent presque exclusive-ment sur des ressources provenant du mécénat ; le second tient au déficit important de la saison musicale, face aux faibles perspectives d’augmenta-tion des recettes provenant de la bil-letterie et du mécénat. par ailleurs, la cour réitère ses constats antérieurs concernant le recours au dispositif des « heures mécénat » pour rémunérer les travaux supplémentaires réalisés par les agents de l’epv au profit de cvs. ce dispositif n’est pas encadré au plan juridique et le recours à des solutions alternatives, lorsque cela est possible, présenterait des avantages en termes de coût et d’organisation du travail. *** l ’organisation retenue par l’epv, en se dotant d’une filiale, semble enfin avoir trouvé un point d’équilibre qu’il convient désormais de consolider . au-delà des améliorations qui restent à apporter au fonctionnement adminis-tratif et financier de cvs, et dans le respect de son autonomie de gestion. il reste à améliorer l’information du conseil d’administration de l’epv sur les activités de cvs, et à mieux inté-grer celles-ci dans le développement de l’offre culturelle du château de versailles. en conséquence, la cour formule les recommandations suivantes : –rendre le recours par cvs au dispositif des « heures mécénat » conforme à la réglementation, tout en s’employant à développer des solutions alternatives ; –appliquer les procédures de mise en concurrence en matière d’achats, conformément aux disposi-tions de l’ordonnance du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par cer-taines personnes publiques ou pri-vées non soumises au code des mar-chés publics ; –améliorer la gestion et l’organi-sation des expositions d’art contem-porain en clarifiant les responsabili-tés respectives de l’epv et de cvs et en fiabilisant les bilans financiers ; –renforcer le rôle de surveil-lance du conseil d’administration de l’epv par une meilleure information sur le coût des activités de cvs, en particulier de sa saison musicale, et sur leur incidence sur les équilibres financiers. recommandations</Page><Page Number="125">36 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 7 les opérations immobilières du ministère des affaires étrangères en région parisienne : un bilan insatisfaisant en dressant le bilan des opérations immobilières du ministère des affaires étrangères sur les sites de la courneuve et de la rue de la convention, à paris, la cour a, en 2014, constaté que les défaillances de la gestion de tels projets, qu’elle avait déjà dénoncées en 2005 et en 2008, n’avaient pas disparu. le ministère ne s’est ainsi pas donné les moyens nécessaires pour éviter des dysfonc-tionnements ayant des conséquences pour les finances publiques. une rationalisation inachevée si l’effort de rationalisation des implantations immobilières en région parisienne s’est ressenti dans la réduc-tion de la surface utile nette occupée de 39 %, il n’a toujours pas atteint les objectifs pourtant espérés « à l’hori-zon 2010 ». une programmation manquant de réalisme le manque de réalisme dans la pro-grammation des opérations immobi-lières s’est manifesté dans la sous-évaluation quasi-systématique des projections financières (prise de pos-session du bâtiment de la rue de la convention dépassant les estimations de plus de 47 m), dans la mauvaise prise en compte des besoins de l’admi-nistration ou de ses usagers (surdi-mensionnement de la salle de lecture des archives du site de la courneuve), ainsi que dans l’absence de suivi des priorités initiales (installation à convention du secrétaire d’état à la coopération et à la francophonie pour un surcoût de travaux de plus de 2 m). l ’aile des archives du quai d’orsay restera ainsi inoccupée pen-dant neuf ans jusqu’en 2018, pour un coût évalué à plus de 6 m. un professionnalisme en défaut le défaut de professionnalisme s’est ressenti dans la défaillance de la maî-trise d’ouvrage, avec des choix compromettant l’objectif ; le calen-drier et le budget des projets concer-nés (changement de position du ministre sur la disposition des espaces de travail engendrant un surcoût de 24 % du marché correspondant, passant de 2,55 à 3,15 ) et dans le sous-calibrage et le manque de for-</Page><Page Number="126">les opérations immobilières du minsitère des affaires étrangères en région parisienne : un bilan insatisfaisant 37 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes au regard de ces constats, la cour formule les recommandations sui-vantes : –prendre en compte, dans le schéma immobilier du maedi, les perspectives d’évolution prévisible des effectifs de ses services centraux, de son organisation administrative, de son activité et de ses métiers ; –renforcer les compétences, techniques et juridiques, de la direc-tion des immeubles et de la logis-tique du ministère afin d’assurer la qualité et la fiabilité des opérations immobilières et de veiller à la stabilité des programmes ainsi définis ; à défaut, envisager le recours à une maîtrise d’ouvrage déléguée. recommandations mation des équipes, qui n’ont pu s’op-poser aux demandes parfois inflation-nistes de la hiérarchie du ministère (hausse par avenants à hauteur de 4,60 m pour des marchés d’un mon-tant initial de 9,20 m pour divers aménagements sur le site convention).</Page><Page Number="127"></Page><Page Number="128">chapitre iv la cour alerte 1 - le réseau des sous-préfectures : entre statu quo et expérimentation 2 - un exemple d’investissements publics locaux mal planifiés : les aéroports de dole et dijon</Page><Page Number="129"></Page><Page Number="130">41 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 1 le réseau des sous-préfectures : entre statu quo et expérimentation au 1 er janvier 2015, le réseau des 235 sous-préfectures recouvre une carte historique de 336 arrondissements, échelon administratif généralement absent des structures territoriales des pays européens comparables. dans son rapport public de 2012, la cour constatait que l’écart se creusait entre les transformations sociolo-giques et administratives du pays et ce réseau quasi intangible. elle obser-vait la réduction progressive des mis-sions traditionnelles des sous-préfec-tures et critiquait l’absence de réforme d’ensemble d’un réseau orga-nisé selon une carte anachronique. le contrôle de suivi mené par la cour aboutit au constat d’un statu quo qui n’a été remis en cause que très récem-ment par le développement de cer-taines expérimentations. le maintien artificiel de « missions de guichet » en application de la doctrine officielle du ministère de l’intérieur , les « mis-sions de guichet » étaient amenées à décroître rapidement à l’horizon 2015. dans les faits, des agents res-tent affectés à ces missions dans les sous-préfectures. ils se consacrent, d’une part, à des tâches matérielles pour le contrôle de légalité qu’une application informatique dédiée a ren-dues largement inutiles. ils sont, d’au-tre part, mobilisés par des activités de délivrance de titres réglementaires, que la généralisation de télé-services ou la délivrance en préfecture étaient censées faire disparaître. une refonte des cartes sans cesse repoussée alors que l’intervention de l’état au plus près des territoires a suscité de nombreux travaux de réflexion aux niveaux interministériel comme minis-tériel, la situation des arrondisse-ments et des sous-préfectures a peu évolué depuis la dernière grande refonte de 1926. elle n’a pratiquement pas changé ces dernières années, faute de volonté des pouvoirs publics. malgré des projets de réforme étudiés par des « groupes de travail » et « mis-sions de hauts fonctionnaires », le ministère n’a défini aucune stratégie d’ensemble pour adapter ces services locaux aux besoins des citoyens et des collectivités territoriales. une « mission d’expérimentation sur la rénovation du réseau des sous-pré-fectures » pour les arrondissements de la région alsace et du département de la moselle a été confiée aux préfets de région concernés, pour corriger une situation atypique héritée du xix e</Page><Page Number="131">42 la cour réitère ses recommandations et en formule deux en guise de syn-thèse : –dessiner une nouvelle carte des arrondissements, ne conservant que les sous-préfectures pour lesquelles la présence d’un sous-préfet et d’un échelon déconcentré d’administra-tion est nécessaire ; –la mettre en œuvre progressi-vement, selon un calendrier fixé d’avance. recommandations siècle. elle a débouché sur des mesures de réduction du réseau qui prennent effet au 1 er janvier 2015 (sont supprimés cinq sous-préfectures en 2015 et une en 2016 ainsi que huit arrondissements). une redéfinition en attente la refonte de la carte des arrondisse-ments n’est, en soi, pas suffisante pour garantir une intervention perti-nente des services de l’état au niveau infradépartemental. le ministère de l’intérieur a envisagé deux voies de réforme : le concept de « maison de l’état » et le projet de faire animer par les sous-préfets d’arrondissement des administrations dites « de mission ». aucune de ces deux voies n’a pour l’instant encore abouti. au surplus, elles peinent à convaincre de leur per-tinence parce qu’elles n’apportent, en réalité, pas de réponse à la hauteur de l’enjeu d’adaptation de la présence de l’état au niveau local, alors que s’en-gage une réforme des collectivités locales. le réseau des sous-préfectures : entre statu quo et expérimentation</Page><Page Number="132">43 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 2 un exemple d’investissements publics locaux mal planifiés : les aéroports de dole et dijon dans un rapport public de 2008 relatif aux aéroports face aux mutations du transport aérien, la cour des comptes mettait en lumière les déficits chro-niques de nombreux aéroports locaux, comblés par des subventions élevées. elle relevait le manque de rationalité dans l’implantation des aéroports et le manque de synergie. la cour enjoignait aux acteurs de développer des solutions intermo-dales pour utiliser plus efficacement les infrastructures existantes et invi-tait les financeurs à s’interroger sur le maintien en activité de plates-formes déficitaires. dans le même esprit, la chambre régionale des comptes de bourgogne, franche-comté a examiné la situation des deux aéroports de dijon et de dole. la mise en œuvre de stratégies concurrentes la faible concertation entre gestion-naires et entre financeurs des deux aéroports s’explique notamment par une gouvernance complexe : l’aéro-port de dijon a quatre financeurs (région bourgogne, département de la côte-d’or , communauté urbaine du grand dijon et chambre de commerce et d’industrie de la côte-d’or) et l’aé-roport de dole est subventionné prin-cipalement par le département du jura. ce manque de coordination, rendu possible par la clause de com-pétence générale prévue par le code général des collectivités territoriales et par l’implantation des équipements dans deux régions différentes, a entraîné la coexistence de plans de développement concurrents. un soutien public massif et diversifié cette concurrence d’équipements dis-tants de moins de 50 kilomètres, se caractérisant par des zones de chalan-dise largement substituables, s’est traduite par une allocation ineffi-ciente des financements publics. à dijon, la modernisation de l’aéroport a représenté un coût de 14,7 m. à dole, si le projet de construction d’une nouvelle aérogare se concrétise, les investissements devraient atteindre 9,5 m d’ici la fin de la délégation de service public, soit, au total, plus de 24 m pour la modernisation des deux aéroports. au titre du soutien au fonctionne-ment de l’aéroport de dijon, les finan-ceurs ont versé plus de 3,5 m entre 2010 et 2013. dans le même temps, à dole, la contribution totale du département du jura a atteint 2,65 m : avec les aides versées par d’autres organismes, le montant total des aides au fonctionnement atteint 3 m.</Page><Page Number="133">un exemple d’investissements publics locaux mal planifiés : les aéroports de dole et dijon 44 synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes trafic passagers 2013 des principaux aéroports concernés par le bassin de chalandise des aéroports de dijon et dole source : cour des comptes, d’après données dgac les financeurs de l’aéroport de dijon ont également versé 3,3 m à une compagnie aérienne, dont 2,3 m au titre de l’aide aux lignes et 1 m au titre des contrats de marketing. la région bourgogne a aussi accordé 0,5 m à la compagnie en investisse-ment pour aider son implantation. dans le jura, les aides aux compagnies aériennes se sont élevées à plus de 2,5 m entre 2011 et 2013. le dépar-tement du jura a choisi de ne pas noti-fier à la commission européenne les aides versées aux compagnies aériennes, s’exposant au risque d’une demande de remboursement. rapportées au trafic, les subventions pour l’aide aux lignes régulières à dijon se sont élevées à environ 45 par passager transporté. à dole, les subventions versées aux compagnies aériennes à bas coûts ont atteint envi-ron 23 par passager .</Page><Page Number="134">un exemple d’investissements publics locaux mal planifiés : les aéroports de dole et dijon deux projets en difficulté alors que les financeurs de l’aéroport de dijon avaient fixé des objectifs de 190 000 et 250 000 passagers pour 2014 et 2017, le trafic 2013 a été plus de cinq fois inférieur au trafic prévi-sionnel escompté pour 2012, et même inférieur à celui constaté au début de la décennie 2000, en raison de taux de fuite élevés vers les aéroports concur-rents. l ’essor du trafic de dole a été supérieur aux prévisions contrac-tuelles, compte tenu du repositionne-ment sur les vols à bas coûts, et a atteint environ 100 000 passagers en 2014. si le trafic cumulé des deux aéroports a augmenté, il est néan-moins inférieur à 150 000 passagers et reste très éloigné du seuil que la cour des comptes identifiait en 2008 comme permettant généralement de dégager un excédent brut d’exploita-tion. enfin, les taux de remplissage des avions s’avèrent décevants sur les deux plateformes, à l’exception de deux liaisons aériennes. ainsi, ces aéroports ne sont pas parve-nus à dégager un excédent brut d’ex-ploitation hors subventions. la situa-tion financière de l’aéroport de dijon, particulièrement fragile, a contraint ses financeurs à augmenter leur prise en charge de déficits initialement conçus comme dégressifs. au premier semestre 2014, certains d’entre eux ont décidé de mettre un terme à leur participation, condamnant l’activité commerciale à dijon. à dijon comme à dole, les retombées économiques n’ont pas été précisé-ment mesurées. le nombre d’emplois créés est faible au regard des aides versées et l’offre hôtelière et de res-tauration n’a pas connu de modifica-tion substantielle. à dole, la faiblesse des retombées économiques due à l’accueil insuffisant de voyageurs étrangers explique en partie la déci-sion de la région franche-comté de ne pas verser de subvention en 2015. l ’offre aéroportuaire des régions concernées doit être rationalisée, dans le contexte de la fermeture de la base aérienne 102 (dijon) en 2016 et d’une probable fusion de ces régions. la pertinence même du développe-ment d’un aéroport unique interrégio-nal est en question. l ’éventuelle pour-suite du développement d’un aéro-port ne peut être envisagée que sur le fondement d’un modèle économique reposant sur des hypothèses de trafic et de budgets réalistes, après étude d’un scénario alternatif tenant compte de la bonne desserte des aéroports concurrents et des contraintes budgé-taires des financeurs. la cour des comptes formule la recommandation suivante aux col-lectivités et organismes publics concernés : –mettre un terme au soutien aux deux équipements et envisager un scénario alternatif au développe-ment de la desserte aérienne, repo-sant sur les possibilités de report modal (fer , route) et sur la desserte des grands aéroports voisins. recommandations synthèses du rapport public annuel 2015 de la cour des comptes 45</Page></Pages></Search>